侦查监督的界定与运作
冯春明

[内容提要] 侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施法律控制。在我国，由于刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼环节，因此检察机关的侦查监督工作可分为两个部分：刑事立案监督和刑事侦查活动监督。前者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上实施的监督，而后者则是就立案后的侦查过程实施法律监督。立案监督问题既是一个法律问题，又是一个程序问题，凡符合立案监督条件的案件均应纳入立案监督的范围，立案监督活动同其它法律活动一样，始终贯穿着对公平正义的价值追求。刑事侦查活动的监督，是指人民检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，其目的是确保侦查活动的正常进行，以维护司法公正。侦查监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。本文拟以立案、侦查监督活动中存在的问题为切入点，对英美法系、大陆法系以及我国的警检关系的优缺点进行比较分析，以探寻构建具有中国特色的侦查监督机制之途径。


刑事侦查活动是刑事诉讼活动的重要组成部分，在刑事诉讼过程中，侦查活动的极易损权性决定了刑事侦查监督的必要性和重要性。为了维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权，我国《宪法》第129条赋予了检察机关法律监督的职权，《刑事诉讼法》第87条亦进一步明确规定了检察机关在侦查监督活动中的立案监督权。但是，目前我国检察机关侦查监督机制的运行，尚处于磨合阶段，有许多尚待梳理、完善之处。因此，笔者拟以立案、侦查监督活动中存在的问题为切入点，就侦查监督的界定与运作做一探析。
一、立案、侦查监督活动中存在的问题
目前，我国的司法实践中，由于公安机关在行使侦查权时存在很大的自由裁量权，作为法律监督机关的人民检察院，在行使立案、侦查监督职责时的难度非常之大。同时由于现有监督制度的缺失、监督权限的困锁，加之法律监督价值取向的过于理想化，导致各地程度不同的存在监督的形式化、空洞化，以致出现监督不力、纠正违法不到位，及由于过分强调监督的数量而出现监督质量不高、不应当监督的案件被监督，应当强化监督的案件得不到有效监督的情况。
（一）立案监督活动中存在的问题
《刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”由此可见，我国检察机关立案监督的对象仅限于有立案侦查职责的公安机关。但实践中我们发现，公安机关的立案活动是有其局限性的，如行政执法部门查处的违法案件中，已涉嫌犯罪的案件，由于行政执法部门未依法移交立案，公安机关则难以启动立案程序。另外，目前的立案监督活动还存在获取立案监督线索难度大和立案监督的范围过宽、过乱的问题。如检察机关在立案监督活动中，对负有立案职责的公安机关所掌握的接警记录、相关案卷，缺少查阅、调取的法律依据，以及由于对立案监督界限的模糊认识，司法实践中时常出现对公安机关尚未发现犯罪事实，本属于侦查监督部门新发现的案件线索，不该实行立案监督的案件，却启动立案监督程序等问题。
由于出现不该监督而监督的情况，致使立案监督的数量上升、质量下降，甚至导致公安机关对立案监督效果的质疑，致使侦查监督部门将立案监督的范围局限在对“重大案件和社会反映强烈的案件”的监督上，从而又使众多应当实行立案监督的案件得不到有效监督。
立案监督问题既是一个法律问题，又是一个程序问题，凡符合立案监督条件的案件均应纳入立案监督的范围，立案监督活动同其它法律活动一样，始终贯穿着对公平正义的价值追求。笔者认为：立案监督过程中出现上述情况，是我们对“立案监督”实质内涵理解认识上的偏差所致。因为《刑事诉讼法》第87条规定的应当进行立案监督的案件，已经明确的界定在“应当立案而不立案”的范围，刑事诉讼法赋予检察机关立案监督权的目的，就是为了从根本上解决公安机关“有案不立”、“不破不立”等“不作为”或枉法不追诉的问题，其监督范围并不是仅限于“重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内。若仅将立案监督限定在“重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内，公平正义的价值追求将难以实现。同样将不应当实行立案监督的案件纳入立案监督的范围，也势必引起立案监督的混乱，甚至导致对人权的侵犯。
（二）侦查监督活动中存在的问题
目前，侦查监督过程中，通过审查批捕、提前介入的监督方式尽管取得了一定的效果，但其局限性是明显的。一是审查批捕过程中的监督仅限于公安机关提请批准逮捕的案件，其他案件难以纳入侦查监督的视野；二是由于审查批捕过程中的监督带有明显的滞后性，侦查机关侦查活动中的违法行为，一般不会自案卷中得到反映，因而导致监督活动的被动性。另外，批捕后由于缺乏跟踪监督的措施，使侦查监督活动事实上处于失控状态；三是介入侦查带有局限性和盲目性，所谓局限性系指侦查监督部门“介入侦查”线索来源的局限性，因为决定是否提前介入的第一手材料，大多来源于公安机关拟提请批准逮捕的重大疑难案件。所谓盲目性系指侦查监督部门，在尚不掌握公安机关立案底数和案件性质及强制措施适用的情况下，导致“介入”方向的盲目性。四是法律对“介入侦查”缺乏明确的具有可操作性的规定，如介入后如何引导侦查、如何实施监督，及监督的程序、措施等均未有明确的规定，致使检察机关的介入流于形式；五是现行法律对侦查监督权缺乏硬性的规定，即使发现侦查机关的活动中有违法行为也难以得到纠正，如公安机关对检察机关已经批准逮捕的犯罪嫌疑人变更逮捕措施不当的，检察机关缺乏予以纠正的程序和权力。《刑事诉讼法》第73条规定:“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”因此，接到通知的人民检察院即使发现公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施不当，也无能为力，即使检察机关事后发《检察建议》予以纠正，但为时已晚，更何况《检察建议》仅是建议而已，缺乏法律的约束力。再如公安机关立案后无法定理由终止侦查的，侦查监督机关亦无硬性措施依法予以重新启动侦查程序。
传统的审查监督模式，尽管可以监督公安机关侦查活动中存在的问题。但该监督模式仅局限于公安机关移送的案件，而且是事后监督，在有些方面已经于事无补。而且就监督的内容而言，也是很不全面的，受制于案件审查的局限性。如侦查人员在侦查活动中“有无徇私舞弊，放纵、包庇犯罪”、“有无利用职务之便谋取非法利益”、“有无不应当撤案而撤案”、“有无刑讯逼供、违法取证”，是否存在“无法定理由立案后终止侦查”的情形等，难以实施有效的监督。
另外，就司法实践而言，侦查监督的运作及其效果，还取决于法律对检警关系的定位以及检警之间对检警关系的认识、理解和把握。
二、侦查监督活动中的检警关系
侦查监督涉及检察权与侦查权之间的运作、协调关系，即检警关系。当前世界上存有以下几种模式。
（一）检警结合模式。在这一模式下，检察官对司法警察享有领导权、指挥权，检察官主导案件的侦查程序。这一模式为传统的大陆法系国家所采用，目前以法国、德国为主。法国《刑事诉讼法》规定，“司法警察职权，由本篇所指定的官员、公务员和行政职员在共和国检察官的领导下进行”。在德国，侦查始终被认为是检察官的职权，司法警察只是检察官的辅助机构，其《刑事诉讼法》第160条规定由检察机关主导侦查程序；第163条规定，警察在侦查过程中，只能作出“不允许延误的决定”，对自己的侦查结果应“不迟疑地”送交检察机关，由检察机关进行进一步侦查。
在该种模式下，侦查权就是检察机关本身所具有的职权，故而侦查监督就不会以外部形式表现出来。其优势在于使国家行使追诉权享有极大的主动性，从而让检察官参与并指挥侦查活动，以达到使检察官准确地作出是否予以起诉的目的，体现了诉讼过程的合理性、便捷性。缺点在于检察官对案件不可能事必躬亲，不能参与并指挥每件案件的所有侦查活动，有时的决策不一定正确，影响了警察的侦查积极性。
（二）检警分立模式。为英美法系国家所采用。检察机关不介入侦查程序，不对案件的侦查活动进行指挥。对侦查机关的影响甚微，例如检察机关认为被移送的案件证据不充分时，可以要求补充侦查，如果警察机关不同意补充侦查，检察机关不能干涉这种自由裁量权，予以制裁的方式只是结束案件的诉讼。明确区分侦查权和起诉权是英国皇家检察院赖以建立的原则之一。①美国、加拿大也基本采用此制度。
该种模式可以充分发挥侦查机关侦查活动的独立性和积极性，同时也使得检察官对案件的审查更为客观，缺点是难以实现诉讼过程的公正快速实现，妨碍国家追诉权正确有效地行使。检察官难以了解案件的真实情况，只能在侦查机关提供的案件材料和证据基础上决定是否起诉。为改变检察官没有侦查权、监督权的被动局面，在最近的司法改革中，检察机关开始向警察部门派遣律师，以便在收集证据上向侦查人员提出建议，但只是具体的司法实践探索，没有立法规定。由此可以发现，该种检警模式下，因侦查权与检察权互不干涉，检察机关无法客观对侦查活动进行有效监督。
（三）检警混合模式。混合模式是检警结合和检警分立的结合体。目前以日本为这一模式的典型代表。日本法律规定，在侦查程序中，检察机关和警察应相互协助；同时在侦查程序中，检察官是具有参与权和指挥权的。因此，在该种模式下，是不存在侦查监督的。这种模式能很有效地避免前两种模式的弊端。在侦查案件中，总体上保障检察官的主导作用和地位，又在一定程度上保持了司法警察的独立性。
与上述三种模式而言，我国的检警关系在刑事诉讼中独具特色。在案件的整个刑事诉讼过程中，检察机关与侦查机关、法院分别行使侦查、起诉、审判的职权；由于我国宪法赋予了检察机关的法律监督职权，检警关系主体特色体现在以下几个方面：1、检察官与警察各司其职，均保持有很大的独立性，公安机关负责绝大多数案件的侦查，检察机关只就少数由法律规定的几类刑事案件行使侦查权。检察机关对公安机关的侦查活动没有领导指挥权。2、检警之间存在一定的制约关系。具体表现在检察机关中侦查监督部门的三大职责：立案监督、侦查活动监督、审查批捕；公安机关对检察机关的不批准逮捕或不起诉的决定有异议时，可以要求复议、复核。这是根据检察机关是我国的法律监督机关以及分工负责、互相配合、相互制约的原则确立的。
继1999年最高人民检察院刑事检察厅一分为二，成立审查批捕厅和审查起诉厅，2000年这两个厅又分别更名，将审查批捕厅改名为侦查监督部门，并规定其职权分为对公安机关及本院自侦部门的立案监督、对公安机关及本院自侦部门的侦查活动的监督、审查批捕三部分。说明随着依法治国方略的确立，检察机关对侦查监督有了重新的认识和提高。侦查监督工作已经成为检察机关的工作重点之一。
当前世界上存在的检警结合模式、检警分立模式、混合模式等既有其可行之处，也有其弊端。鉴于我国宪法赋予检察机关法律监督的职责，笔者认为，我们应依据我国宪法，结合本国的实际情况，逐步完善具有中国特色的检警关系，即“检警配合、制约模式”。需要说明的是： “检警配合、制约模式”的核心内容应当是“制约”，因为“制约”才是“检警配合”的最好形式，检警之间只有形成有效的监督制约机制，才能更好地体现检警之间的配合关系，从而保证侦查活动依法进行，进而达到打击犯罪、保护人权、维护司法公正的目的。
三、侦查监督的界定与运作
侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施法律控制。在我国，由于刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼环节，因此检察机关的侦查监督工作可分为两个部分：刑事立案监督和刑事侦查活动监督。前者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上实施的监督，而后者则是就立案后的侦查过程实施法律监督，因此可统称为侦查监督②。笔者赞同以上观点，因为立案与侦查毕竟处于诉讼前、后的两个不同的阶段，所以将侦查监督分为广义的侦查监督和狭义的侦查监督，这既符合我国现行法律的规定，又便于司法实践中的理解和运作。
所谓广义的侦查监督，它包括检察机关对公安机关侦查活动的监督和刑事立案的监督两部分，其说明我国检察机关侦查监督活动的内容就是检察权行使的内容；狭义的侦查监督则不包括立案监督，它是就侦查过程实施的法律监督，是检察机关对公安机关立案后的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，它有利于侦查监督活动的具体实施。
（一）立案监督的界定与运作
首先，笔者认为，我国司法界对立案监督的范畴的界定值得商榷，如《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将检察机关对“不应当立案而立案”的监督纳入立案监督范畴，司法实践中亦将“应当立案而不立案”与“不应当立案而立案”的监督纳入“立案监督”的同一框架之中。笔者认为：检察机关对公安机关“应当立案而不立案”的监督与“不应当立案而立案”的监督是两个不同的概念。侦查监督是检察机关对公安机关侦查活动的合法性而实施的监督。立案监督，即侦查的发动，它是检察机关针对公安机关的“不作为”而实施的监督。另外，就刑事诉讼程序的时间段而言，刑事立案监督活动开始于刑事诉讼程序启动之前，结束于刑事立案之后，目的是为了解决侦查机关有案不立的问题。而“不应当立案而立案”则表现为侦查机关违法立案、违法办案，使“不应当立案而立案”的案件被错误地纳入了刑事诉讼轨道。此时，刑事诉讼程序已经启动，公安机关的侦查活动已经开始，其在客观上已侵害了当事人的合法权益。显然，检察机关的监督活动只有通过对侦查机关的违法行为实施监督和纠正，才能实现法律监督的效果。同时，鉴于检察机关的侦查监督活动开展于侦查机关的侦查阶段，检察机关对侦查机关“不应当立案而立案”的问题，只有通过对侦查机关的侦查活动的监督才能发现和解决。再者，尽管公安机关“不应当立案而立案”的行为看似属于“立案”的范畴，但立案后其侦查活动已被合法化，当事人已被错误地纳入刑事诉讼轨道，其人身权利已不可避免地受到侵害，检察机关的监督活动也不可避免地始于侦查监督环节，此时若不将其纳入侦查监督范围运作，将使侦查机关已有的侦查活动游离于检察机关的监督之外，单一地纠正公安机关的“不应当立案而立案”，并不能从根本上纠正公安机关侦查活动中的违法行为。检察机关只有通过侦查监督活动才能有效地纠正和解决侦查机关违法立案、违法侦查的问题。
《刑事诉讼法》第86条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。并且将不立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申请复议。”根据这一规定，一是具备两项条件可以立案。其一是有犯罪事实，即立案的事实条件；其二是需要追究刑事责任，即立案的法律条件。二是根据法律规定，公、检、法三机关按照各自的管辖范围，对已发生的刑事案件有立案的权利和义务。由此可见，刑事立案监督是指检察机关对公安机关应当立案而没有立案的监督，它是刑事诉讼程序启动前的监督。因此，笔者认为刑事案件发生后，纳入刑事司法程序的法定形式，是侦查机关就案件事实所作出的立案决定。检察机关的立案监督的范围，应注重从侦查机关行使立案权力方面予以设计和界定，以解决公安机关有案不立，受害人状告无门的问题。因此，检察机关进行立案监督活动的时间段，应界定在刑事案件发生后至公安机关立案前，立案监督的案件应界定在侦查机关应当立案而不立案的范围之内，进而明确立案监督的时间和范围，使已发刑事案件及时纳入刑事诉讼轨道。
司法实践中，公安机关所谓“不立案”主要有下列三种情况：一是由于对案件的定性、罪与非罪的界限把握不准而“未立案。”如是强奸还是通奸、是合同诈骗还是经济纠纷等；二是由于尚未发现犯罪事实而“未立案。”如被害人未到公安机关报案、行政执法部门未向公安机关移交案件等；三是明知应当立案而“不立案。”如为了提高“破案率”和减轻破案的压力而“不破不立”、为使犯罪嫌疑人免受追诉，徇私枉法“不立案”等。笔者认为，上述三种情况中，第一、二种情况检察机关不应实行立案监督，因为公安机关在主观上并不具有“明知应当立案而不立案”的故意，其不应被视为公安机关的“不作为”。上述两种情况，检察机关受理举报或发现犯罪事实后，应作为案件线索向公安机关提供，并共同就案件的定性进行分析和把握。但是检察机关认为应当立案，要求公安机关立案而不立案的，检察机关应启动立案监督程序。第三种情况应属检察机关立案监督的范围。因为公安机关“明知应当立案而不立案”，直接阻碍了诉讼程序的启动，侵犯了司法机关的正常活动。
上述情况说明，检察机关对公安机关的立案监督，应界定在公安机关明知“应当立案而不立案”的范围之内，检察机关只有将立案监督明确锁定在 “明知应当立案而不立案”的范围，才能取得实质性的监督效果。
另外，就检察机关对公安机关立案活动的监督途径而言，有效地掌握案件的第一手材料是实施立案监督的前提，除在审查案件、受理群众来访的过程中发现线索外，走访调查、调取案卷及对公安机关的接警记录、报案记录的全面掌握是发现立案监督线索的有效途径。但落实上述问题，特别是侦查监督部门初查权的配置、“调取案卷”和“对公安机关的接警记录、报案记录的全面掌握”等，尚缺监督权及其程序设计上的支持。面对公安机关的“不破不立”、枉法“不立案”等情况，法律应赋予检察机关的侦查监督部门必要的初查权和刑事案件侦查权，同时赋予侦查监督部门调取侦查机关相关案卷、调取公安机关的接警记录、报案记录的权力，以及对公安机关的违法行为给予纠正和对职务犯罪进行初查的权力。同时对于行政执法部门不移交刑事案件的问题，亦应当纳入立案监督的范畴，因为行政执法部门不移交刑事案件，直接阻却了刑事诉讼的启动。笔者认为，检察机关作为法律监督机关，有权要求行政执法部门说明不移交刑事案件的理由，不移交刑事案件的理由不能成立的，检察机关应通知其移交公安机关立案。检察机关向行政执法部门发出的《移交公安机关立案通知书》与向公安机关发出的《立案通知书》具有同样的法律效力，公安机关接到行政执法机关移送的案件后应当立案。因为检察机关对行政执法机关“不移交刑事案件”的监督，事实上是立案监督的延伸，但这需要通过法律手段作进一步的规范。
（二）侦查活动监督的界定与运作
刑事侦查活动的监督，是指人民检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督③，其目的是确保侦查活动的正常进行，以维护司法公正。侦查活动监督，其对象包括行使侦查权的公安机关、检察机关中的自侦部门。因此，侦查机关的侦查活动及侦查权的行使均应纳入被监督的范围。
笔者认为，检察机关对侦查机关侦查活动实施监督的时间段，从广义上讲，应自侦查机关立案始至公诉机关提起公诉止，侦查机关的侦查活动均在检察机关的监督之下。但是，鉴于公诉审查阶段的监督属事后监督，明显带有滞后性，因此，笔者认为在侦查监督时间段的界定上，要注重强调“同步监督”的效果，应将侦查机关立案至侦查机关侦查终结这一时间段，作为侦查监督部门实施监督的时间段予以界定，这样更便于对侦查监督机关的职责和监督程序进行设计，也便于侦查监督部门有效的实施监督。
按照我国现行法律规定，笔者认为，检察机关对公安机关侦查活动的监督可概括为下列五种途径：一是传统的审查监督。即检察机关在审查批捕、审查起诉阶段，通过审查案卷、复核证人、提审犯罪嫌疑人等手段对公安机关的侦查活动实施监督。二是宏观监督。即检察机关通过对公安机关的立案情况的全面掌握，以求达到有针对性地实施监督，它涉及对公安机关立案前、后的所有案件侦查流程的宏观把握。三是介入侦查监督。即检察机关可以直接介入公安机关的侦查活动，通过介入侦查实行监督。四是通过受理有关的控告、举报线索进行监督。五是跟踪监督，即对批捕或不批捕的案件，关于强制措施的执行情况及对侦查活动的执行情况进行的监督。
侦查监督活动贯穿于侦查活动的全过程，目的是防止和解决公安机关在侦查活动中违法办案，侵犯犯罪嫌疑人、证人、被害人合法权益及违法变更强制措施、枉法不追诉等问题。
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，侦查活动的监督主要发现和纠正以下违法行为：1、对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；2、对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；3、伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的；4、徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；5、故意制造冤、假、错案的；6、在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；7、在侦查活动中不应当撤案而撤案的；8、贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及孳息的；9、违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；10、违反羁押和办案规定的；11、在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的④。
笔者认为，将上述十一种情形纳入检察机关监督的范围是必要的，但除此之外，对无法定理由“立案后终止侦查”及“不应当立案而立案”的案件，也应当纳入侦查监督的范围，因为“立案后终止侦查”事实上就是对犯罪的放纵，而“不应当立案而立案”的案件的侦查，直接侵害了被害人的合法权益。另外，对公安机关撤案问题应有明确的界定，因为，所谓“撤案”系指公安机关经立案侦查后，对“不应当立案而立案”所做的撤案处理，它包含两方面的内容:一是对“案件”的撤案，即公安机关经侦查认为案件事实不能成立而撤案，该种情况公安机关应当撤案；二是对“人”的撤案，即经侦查或经检察机关审查认为，犯罪嫌疑人的“犯罪事实不清，证据不足”不符合起诉条件及犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为而撤案的情形。在此情况下对犯罪嫌疑人作撤案处理并不意味着对案件作撤案处理，公安机关对尚未破获的案件有继续进行侦查的义务，不能因此而撤案。目前侦查监督工作中所存在的问题，并非仅仅是侦查监督的范围问题，而是侦查监督权的配置和完善问题。然而，若完善侦查监督权的配置，必须对监督范围有明确的界定。
笔者认为，侦查监督的核心内容是对侦查程序的监督，因此“不应当撤案而撤案”、“不应当立案而立案”、“违法使用、变更强制措施”、“刑讯逼供、暴力取证”及“立案后无法定理由中止案件侦查”等，应作为侦查监督活动的重点。因为，刑事诉讼活动只有寻求程序公正，才能实现实体公正，侦查监督只有立足于程序监督，才能确保侦查活动的公正性和实体的客观真实性，否则，实体公正将无从谈起。另外，只有以程序监督为核心，才能在侦查监督的程序设计上寻求“同步监督”的效果。
所谓“同步监督”，是相对于“事后监督”而言的侦查监督活动，系指侦查监督部门自公安机关立案侦查至侦查终结期间，对侦查机关的侦查活动所实施的监督。其同步性表现为：侦查监督活动与侦查活动的同步性、宏观监督与微观监督的同步性。
公安机关的侦查活动系刑事诉讼程序的重要组成部分，侦查监督部门对侦查活动程序合法性的监督，是侦查监督活动的切入点和落脚点，侦查监督部门应将侦查程序监督作为侦查监督活动的重中之重，并将其建立在与侦查活动同步、宏观监督与微观监督同步的基础之上。因此，在侦查监督权的配置上应有所突破，如建立公安机关立案、采取强制措施、变更强制措施及撤案备案制，明确要求公安机关在立案、采取、变更强制措施或撤案后，应向检察机关的侦查监督部门备案，从而，使侦查监督部门从宏观上掌握公安机关的侦查情况和侦查动态，以便有针对性地实施监督。同时赋予侦查监督部门调阅案卷（包括副卷），跟踪监督的权力，建立侦查监督部门对公安机关受理案件的抽查机制，强化纠正违法的力度，如针对公安机关不应当撤案而撤案的情况，可发出《立案通知书》要求公安机关重新立案；对公安机关违法取消、变更强制措施的案件有权予以纠正；对公安机关应当移送起诉而不移送的案件，侦查监督部门有权通知其依法移送；对公安机关侦查活动中的刑讯逼供、违法取证及其它违法行为，检察机关的侦查监督部门有权进行初查或侦查等。
另外，为给侦查监督活动提供有力的法律保障，应将侦查机关及行政执法机关的工作人员，对侦查监督机关纠正违法的执行情况，作为职务犯罪构成的情节来考虑，并在立案的标准上加以规定。如对枉法不追诉案件可规定：对明知应当立案而不立案的情形，检察机关按照立案监督程序，通知立案而拒不立案的，对其直接责任人以涉嫌枉法不追诉罪立案；对徇私舞弊不移交刑事案件的情形，检察机关按照立案监督程序，通知移交公安机关立案而拒不移交的，对其直接责任人以涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪立案；对司法工作人员刑讯逼供的情形，检察机关按照侦查监督程序予以纠正后，仍进行刑讯逼供的，对其直接责任人以涉嫌刑讯逼供罪立案。同时，制定检察机关提前介入侦查的规程，并赋予检察官必要的侦查指挥权，即从法律监督角度设计的，经严格限制的“有限的侦查指挥权”，以确保侦查监督权的有效实施。
综上所述，侦查监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。侦查监督权配置和完善则是检察机关实施侦查监督的前提和基础。正确理解和把握侦查监督的实质内涵，科学界定侦查监督权是做好侦查监督工作的基本要求。通过立法完善法律监督制度，是维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权的根本所在。
参考文献：
①王晋、刘生荣.英国刑事审判与检察制度.北京.中国方正出版社.1995.3
国家煤矿安全监察局


国家煤矿安全监察局关于印发《2011年煤矿安全工作要点》的通知

煤安监办〔2011〕4号


各省级煤矿安全监察机构，各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤矿安全监管部门、煤炭行业管理部门，有关中央企业：

根据国务院安委会全体会议、全国安全生产电视电话会议、全国安全生产工作会议精神和国家安全监管总局确定的年度工作要点，现将《2011年煤矿安全工作要点》印发给你们，请认真贯彻落实，并及时上报相关工作进展情况。

国家煤矿安全监察局

二○一一年一月三十一日

2011年煤矿安全工作要点

2011年煤矿安全工作的总体思路是：认真贯彻落实党的十七届五中全会和中央经济工作会议精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，牢固树立以人为本、执政为民、安全发展的理念，以深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（以下简称国务院《通知》）精神为核心，以强化企业安全生产主体责任为重点，继续深入开展“安全生产年”活动，进一步加强煤矿安全基础建设，加强安全监察监管，不断深化安全生产“三项行动”、“三项建设”，着力降低事故总量，有效防范和坚决遏制重特大事故，努力开创“十二五”煤矿安全生产工作新局面。

根据上述总体思路，要突出抓好以下8个方面、33项重点工作：

一、深入贯彻执行国务院《通知》要求，进一步推动企业落实主体责任

紧紧抓住机遇、深入贯彻落实国务院《通知》精神，扎实有效推动各项工作。

1.加大宣传贯彻力度。健全完善一整套机制和制度，通过继续深化“安全生产年”活动，深入持久地开展学习宣传，领会好、执行好国务院《通知》精神。

2.加大执行落实力度。督促各地制定出台贯彻落实的实施办法和配套措施，强力推动企业安全生产主体责任落实到位，规范煤矿安全生产行为。切实加强煤矿领导现场带班、隐患治理和事故查处挂牌督办等重要制度的落实。

3.加大监督检查力度。定期组织专项调研督导活动，通过督促检查煤矿企业落实国务院《通知》精神的具体做法、了解各地贯彻落实进展情况，并针对存在的问题，提出改进和加强的意见建议，务必把国务院《通知》的每一条要求都落实到位，进一步推动煤矿企业落实安全生产主体责任。

二、强化安全监察监管，进一步推进“打非治违”行动深入开展

紧紧围绕落实国务院《通知》精神及有关要求，进一步加大执法力度，扎实推进“打非治违”。

4.明确“打非”重点。以非法违法生产经营建设行为和事故多发地区、新建技改、整合重组煤矿为重点，抓住关键，实施准确打击、重点打击、有效打击，该停产整顿的要坚决停产整顿，该取缔的要坚决取缔，该关闭的要坚决关闭。

5.强化“打非”责任。推进地方加强对安全生产执法工作的组织领导，完善联合执法机制，依法严厉打击非法违法生产经营建设行为；对“打非”工作不力、未能取得实质性进展，特别是包庇纵容非法违法行为、因非法违法导致事故发生的有关责任人，要严肃追究责任。

6.规范企业行为。督促企业健全完善安全生产规章制度，加强煤矿生产过程安全管理，严肃处理违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的行为。

7.加大执法力度。依法严厉打击煤矿无证无照生产、不具备安全条件擅自生产、关闭取缔后“死灰复燃”以及未批先建、批小建大等非法违法行为，严肃查处煤矿超能力、超强度、超定员组织生产等违规违章现象。

三、强力推进先抽后采、综合治理的根本措施，进一步深化煤矿瓦斯防治工作

全面贯彻落实全国煤矿瓦斯防治工作电视电话会议精神，按照张德江副总理重要讲话要求，以先抽后采、综合治理为根本措施，有效防范和坚决遏制重特大瓦斯事故。

8.突出预防为主。以落实保护层开采和大面积预抽煤层瓦斯区域防突措施为重点，督促煤矿企业严格做到不采突出面、不掘突出头；把能否落实“两个四位一体”综合防突措施作为评估煤矿是否具备煤与瓦斯突出防治能力的重要指标，有效提升矿井防治技术水平。

9.强力推进抽采达标。认真落实《煤矿瓦斯抽采基本指标》要求，出台《瓦斯抽采达标规定》，督促煤矿企业建立瓦斯抽采达标自我评估体系，组织各地开展瓦斯抽采达标监督检查和专项监察，建立和完善瓦斯抽采管理和考核等制度，督促高瓦斯和突出矿井严格落实瓦斯应抽尽抽、不抽不采的要求，对抽采不达标的矿井实施停产整顿。

10.强化瓦斯防治基础工作。修订《矿井瓦斯等级鉴定办法》，进一步规范矿井瓦斯鉴定工作，从基础入手严格矿井瓦斯管理。加快瓦斯灾害防治等关键技术、先进装备的推广应用，进一步推进煤矿建设瓦斯防治工作体系，落实“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的要求。

11.加强现场管理。切实做到“三严格、三加强”，即：严格遵守采掘作业的安全操作规程，严格落实“两个四位一体”综合防突措施，严格执行领导干部带班下井制度；加强作业现场瓦斯实时监测监控，加强通风管理，加强现场劳动组织管理，有效防范事故。

12.发挥政策引导作用。认真执行安全费用提取使用规定，组织落实好国债补助资金支持的煤矿瓦斯防治和安全技术改造项目，加强协调、推动落实瓦斯抽采达标、发电上网加价、利用补贴政策等落实到位。

四、坚决淘汰落后生产能力，进一步推进企业兼并重组和整合技改工作

深入贯彻落实《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》和国务院办公厅转发的《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》要求，研究制定相关措施，严格安全许可，扎实推进工作。

13.规范企业兼并重组。继续支持有条件的大型企业或企业集团兼并重组小煤矿；督促指导参与兼并重组的各方，明确主体，落实责任，加强管理，加大投入，提高水平，防范事故。

14.坚持严格准入和有序退出。新建、在建和整合技改矿井，要充分考虑地质灾害、技术防治水平等因素，科学进行规划设计和安全评价；经论证现有技术难以有效治理的高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井和其他灾害严重的矿井，要下决心停产整顿，有序退出。

15.加强检查执法。督促各地认真落实13部委局《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》要求，对相关矿井进行全面清理整顿，并严格执法，对那些借整合或技改之名、行违法违规组织生产之实的矿井，坚决依法予以关闭。

五、以推进安全质量标准化建设为重点，进一步强化安全基层基础管理

遵照张德江副总理重要讲话要求，落实岗位安全责任制，积极创建安全质量标准化矿井，推进小煤矿机械化，认真组织开展安全培训，提升班组安全管理水平，强化安全基础管理。

16.深化安全质量标准化建设。不断推进以“三达标”（岗位达标、专业达标、企业达标）为内容的煤矿安全质量标准化建设，选树典型，总结经验，适时命名表彰一批示范企业。同时，对2011年底达不到省级安全质量标准化最低等级的煤矿，一律停产整改；限期仍未达标的，要依法予以关闭。

17.扎实推进煤矿班组安全建设。研究出台《煤矿班组安全建设规定》（暂定名），督促指导企业研究编制建设规划和管理标准，切实发挥班组安全生产前沿阵地作用，认真抓好“五落实”。同时，加大宣传力度，掀起一个煤矿班组安全建设的新热潮。

18.督促企业严格落实领导带班下井制度。把企业执行该制度情况作为煤矿安全执法的重要内容，对达不到《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》要求的，要严肃问责。

19.继续深化煤矿隐患排查治理。督促指导各地区、各煤矿企业认真执行和落实隐患排查、治理、报告制度和重大隐患挂牌督办制度，建立并实施风险预控管理体系。对存在重大隐患的，必须停产整改，并要实行整改效果评价，确保整改到位。

20.大力推进小型煤矿机械化。按照4部门《关于推进小型煤矿机械化的指导意见》，督促各地制定发展规划，推进组织实施。

21.强化安全教育培训。出台《煤矿安全培训规定》，规范煤矿安全培训工作，不断提高从业人员素质。督促企业做到“三项岗位人员”持证上岗、煤矿职工全部培训合格后上岗，依法依规与职工签订劳动合同，切实维护职工合法权益。

22.监督检查中央企业煤矿安全生产工作。坚持属地管理原则，督促落实地方煤矿监管部门对中央企业煤矿的日常监管工作；执行和落实统计分析制度，定期召开交流分析会议；开展督导调研，指导中央企业煤矿安全生产工作。

23.加强和改进煤矿生产能力管理。修订《煤矿生产能力核定办法》，指导和监督地方煤炭行业管理部门开展煤矿生产能力核定工作。

六、坚持实施“科技兴安”战略，进一步提升煤矿安全保障能力

积极建立与工业化、信息化发展相适应的煤矿安全科技支撑体系，切实提高煤矿技术装备水平和安全保障能力。

24.加快建设完善井下安全避险“六大系统”。全力推进“六大系统”建设步伐，加大督促检查力度，发挥典型示范作用，推进实现分期建设的目标；逾期未达标的，依法暂扣安全生产许可证。

25.推进加强煤矿安全技术管理。认真督促企业落实安全生产技术管理责任制，宣传好、贯彻好、应用好《煤矿总工程师技术手册》。出台《关于进一步加强煤矿企业技术管理工作的意见》，强化企业技术管理机构的安全职能，落实安全技术管理责任，加强企业安全技术队伍建设。

26.大力支持科技研发和推广应用。围绕瓦斯、水害、火灾等重大灾害预警和防治体系建设，积极组织开展产学研科技攻关，在大力推广煤矿新技术、新装备的同时，及时淘汰落后技术、装备。

七、严格事故查处和责任追究，进一步用事故教训推动工作

以切实维护广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益为出发点，严格按照“三项基本要求”和“四不放过”原则，进一步提高煤矿事故调查处理工作的能力和水平。

27.以更加严肃的态度查处事故。做到“四个更加注重”，即：更加注重分析研究事故深层次的技术和管理原因，提高事故调查质量；更加注重事故调查过程中的协调沟通，提高事故按期结案率；更加注重完善挂牌督办制度，完善并落实事故后约谈、现场分析会、事故通报和跟踪督导“四项制度”，确保责任追究落实到位，公开曝光到位；更加注重总结各类事故中的共性和规律性问题，并及时上升为法律法规、规程标准。

28.以更加严格的要求追究责任。做到“四个加大”，即：加大对非法违法生产导致事故的查处力度，加大对重大隐患整改不力引发事故的查处力度，加大对事故瞒报、谎报、迟报、逃匿行为的责任追究力度，加大对责任追究落实情况的监督检查力度。同时，突出预防，厉行责任追究“关口前移”，对重大隐患整改不彻底和“打非治违”不力的，要追究责任。

29.以更加严厉的手段查处事故背后的腐败行为。加大煤矿事故举报信息核查力度，加大对重特大事故背后腐败行为的追查和惩处力度，并充分发挥社会和舆论的监督作用。

30.以更加有效的措施加强煤矿职业安全健康工作。贯彻落实《煤矿作业场所职业危害防治规定》，督促煤矿企业落实职业危害防治主体责任；将煤矿作业场所职业危害监察列入“三项监察”的重要内容，认真做好申报工作。

八、继续深入开展创先争优活动，进一步加强安全监察监管队伍执法能力建设

深入开展以“争做安全发展忠诚卫士、创建为民务实清廉安监机构”为主题的创先争优活动，更好地履行党和人民赋予的职责。

31.不断提高思想认识。深入学习贯彻党的十七届五中全会和中央经济工作会议精神，贯彻落实中央领导同志关于深入开展创先争优活动的一系列重要讲话精神，积极投身于创先争优活动，不断提高政治意识、宗旨意识、大局意识、责任意识，认真履行工作职责。

32.加强党风廉政建设。认真贯彻落实党中央、国务院和中央纪委关于加强党风廉政建设的有关规定，不断强化党风廉政建设“一岗双责”，强化监督，廉洁从政。

33.强化业务能力建设。加强教育培训，不断提高执法效率效能；关心爱护基层执法人员，不断改善执法条件，进一步增强队伍的凝聚力和执行力。