基层法院法官职业化困难与出路
吴学权 陈冲
法院改革由审判方式改革（如加大当事人举证责任、改变庭审方式等）开始推进至审判组织改革（如还权于合议庭、独任庭，审判长选任制等），由于改革仅在低层面上推进，而未注意到系统改革的跟进和人的因素，改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台，这涉及法院审判主体改革问题，属于诸项改革的关键之处，属“点睛之笔”。因为“在各项因素中，人的因素是第一位的”。
作为基层法院，也面临法院职业化问题，法官职业化将有可能解决目前法院所面临的诸多问题，不实行法官职业化，基层法院的改革将受到瓶颈制约。同时作为全国法院中数量最多、法官人数最多的法院，基层法院法官职业化建设不推进，也会影响全国法院整体法官职业化建设步伐。笔者作为基层法院的一员法官，对此也倍加关注。基层法院法官职业化建设的积极意义和实现途径论著颇多，我不再多作论述。现就基层法院法官职业化建设所面临诸多现实困难以及解决困难的途径，谈一点粗浅看法。
一、基层法院法官职业化建设所面临的困难
1、法官员额少与案件数量多矛盾。根据最高院的意见，法官员额将根据审判任务量、辖区人口和面积、经济发展水平等各种因素在现有编制内合理确定。法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官员额的确定，意味着法官数量的减少。这意味着目前在法院档案、政工、后勤等部门的“不办案法官”将不再有法官名义（这无疑是正确的），同时也意味着目前在一线审判部门审理案件的审判员、助理审判员中，为数不少的人员将不再有审理案件的权限。这将进一步加剧人少案多的矛盾。以我院2002年民商事案件审理为例，2002年案件数是4733件，审判员（包括助理审判员）共33人，人均办案144件。如以现有审判人员1/2至1/3确定法官员额，人均办案将为288至432件，这和西方发达国家相比，数量也是比较高的，法官办案压力可想而知。
即使如此，集审判职务与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长（以业务素质论，他们也是法官中的精英），将占据大部分法官员额（在基层法院的话，如给予20—30个法官员额，可能已全部占据）。但目前此类人员办案数量极少，他们担当的职务所面临的行政管理、工件协调等行政事务相当繁重，此将使法官员额少与案件数量多的矛盾更加突出。目前取消院、庭长设置不现实，减轻他们的行政事务也不现实，不让他们占据法官员额更不现实，这是确定法官员额所面临的客观现实困难。
2、法官遴选困难。法官职业化的重要步骤是抬高“职业准入”门槛，可能作为高级法院、中级法院相对容易达到，而基层法院则比较困难。法官遴选无非两条路径，一是从内部，一是从外部。从内部而言，近年来基层法院由于编制原因进人极少（如我院自1995年以来，只进了3个法律专业本科生），内部人员多数年龄偏大，几年后法官员额出现空缺，可遴选对象有限。从外部而言，基层法院法官待遇低，法官地位不尊荣（在外人眼中法官即是公务员），对通过国家司法考试的法律人员吸引力不强。即使能遴选到，人员素质也会相对偏低，不能“来之即战”，法院还要投入大量精力、财力培训，此将失去法官遴选的价值。
3、法官职业化与目前基层法院司法任务有矛盾。基层法院目前解决的纠纷数量多，但案件相对简单，多集中在几大类型，以民事案件为例（民事案件无疑为基层法院案件大头），多集中在婚姻类、侵权类、债务类案件。基层法院法官主要面临的问题是事实认定问题，而非法律问题。而事实问题认定主要有赖于法官的社会经验、人生阅历和司法技巧、技能的掌握，而非法学理论水平的高低。根据学者朱苏力的实证分析，基层法院大部分案件并不需要所谓职业化法官审理 ，提供给专业型、复合型、精英型法官施展才能空间不大。
4、法官职业化与社会对基层法官的要求有矛盾。法官职业化从西方国家的经验看，都在一定程度上存在着脱离社会和民众现象，而这与当今社会和群众对基层法官的要求相反，无论是政府还是普通群众，都要求法官多充当“法律咨询人”的角色，要亲近社会、贴近民众。
二、解决基层法院法官职业化困难的出路
法官职业化建设是一项系统工程，其面临的问题很多，涉及司法体制、干部人事制度、司法经费保障等多个层次，很多问题不是凭法院一家所能解决的。但这并不意味着法院在此过程中无所作为，相反，法院在此过程中应积极创造条件，形成科学系统的改革思路，从自身角度积极推进，以内部改革来促进外部改革。
同理，基层法院法官职业化存在着诸多困难，有的困难不是一时两时就能解决的。但如果理论支撑得好，很多困难也可以凭借法官职业化建设，加以配套改革而取得实质性进展。笔者的设想是：
1、与法官员额制同步推进，对案件进行不同类型和层次的划分，实行案件分流、程序分类。目前社会原有纠纷解决机制或受到轻视，或无法适应新的社会状况，呈萎缩态势。大量的纠纷进入法院，法院总体案件近期内不会有明显下降。法院目前能做的就是将案件进行繁简分流，结合审前程序改革，将大量案件解决在审前程序。通过审前程序，由审前程序法官（应是法官助理，而不是由职业法官担任）将大量事实清楚、当事人无争议案件或当事人不到庭的案件（需修改民诉法，设立简易判决制度）或调解或简易判决进行解决，估计这样可消减现行案件的60％—70％。将案情复杂、法律关系相对复杂的案件由审前程序法官组织当事人交换证据，确立争点后交法官审理，这样庭审程序较现在也将大为简便、快捷。估计这样的话，庭审法官数量要求将大为减少，案件裁判权将集中在少而精的具有法官员额的法官手里。
2、区分不同层次的法官职业化标准。基层法院法官侧重于解决纠纷功能，注重个案的细节和事实问题，其要求有丰富的社会经验、人生阅历，对查明事实方面的能力和经验要求较高，而对于法学理论和学术才能相对要求较低。而上诉法院法官侧重于规则制定，对法学理论积累和学术才能的注重明显超出其在查明事实方面的能力和经验。不能简单地以美国联邦最高法院大法官的格式来套中国基层法院法官，毕竟基层法院法官主要工作是在了解基本法律原则的情况下解决纠纷，解决纠纷是第一位的任务。故在法官职业化过程中应根据各级法院的工作状况和关注重点，确定不同的职业化标准。对基层法院而言，法官职业化应侧重于法官解决事实争议的能力和经验，适当关注法学理论水平。
与此相对应，考虑到基层法院处理同样数量案件的工作量要比上级法院的工作量大，在确定法官员额时应给予基层法院以一定的倾斜。考虑到基层法院处理一审案件，花费在事实认定上的时间较多，要适当增加基层法院法官员额，以适应基层法院的司法任务需要。
3、在法院内部，待遇向职业化法官倾斜。基层法院总体待遇不高，在可预见的近期内，法院工作人员待遇不会有明显提高。我们目前可做的是在争取组织、人事、财政等部门的支持后，在法院范围内利用法院可动用的权限向职业法官倾斜待遇，以隆职业法官地位，以此来增加职业法官的职业吸引力。
4、确保职业法官工作重心在主持庭审、决定案件裁判。对于大量的案件程序性事务则由法官助理和书记员完成。社会对于法院提出的“咨询角色”要求可由法官助理和专职人员去完成。当然，法官职业化也不意味着职业法官脱离社会、脱离民众，法官也要注意多接触了解社会，庭审要保持亲和力。
基层法院办理了占全国80%以上的案件，基层法院是法院工作的重点，也理所当然地是推进法官职业化建设的重点。以符合基层法院实际的改革举措逐步推进法官职业化建设，这应当成为衡量中国法官职业化建设成功与否的重要标准。
佛山市人民政府印发《佛山市城市桥梁检测和养护维修管理办法》的通知
广东省佛山市人民政府
印发《佛山市城市桥梁检测和养护维修管理办法》的通知
佛府[2007]67号
各区人民政府，市府直属有关单位:
现将《佛山市城市桥梁检测和养护维修管理办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○七年六月二十七日
佛山市城市桥梁检测和养护维修管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强佛山市城市桥梁的检测和养护维修管理，确保城市桥梁的完好、安全和通畅，充分发挥城市桥梁的功能，根据《城市道路管理条例》、《建设工程质量管理条例》和《城市桥梁检测和养护维修管理办法》（建设部令第118号）等有关规定，结合佛山市城市桥梁的实际情况，制定本管理办法（以下简称《办法》）。
第二条 本办法所称城市桥梁，是指佛山市行政区域范围内连接或者跨越城市道路的供车辆、行人通行的桥梁（含人行及行车隧道，除公路、交通、水利部门管辖以外）。
第三条 佛山市公用事业管理局负责本行政区域内城市桥梁检测和养护维修活动的管理、监督、指导及协调工作（以下简称“市主管部门”）；各区市政工程设施行政主管部门负责本行政区域内城市桥梁检测和养护维修活动的管理实施工作（以下简称“区主管部门”）。
第四条 城市桥梁产权人或者委托管理人须配备具有专业知识的管理人员，并负责对其所有的或者受托管理的城市桥梁进行检测和养护维修。
第五条 各区主管部门负责建立本区域内城市桥梁信息管理系统和技术档案，并将汇总材料报市主管部门存档。
第六条 规划、建设、公安、交通、公路、水利、财政、执法等部门协助实施本《办法》。
第二章 养护维修
第七条 城市桥梁竣工后，按照国家有关规范进行验收。未经验收或者验收不合格，以及未设置、施划有效交通标志的桥梁，不得交付使用。
第八条 城市桥梁质量保修依照《建设工程质量管理条例》的有关规定执行。保修期内出现的质量问题，由原建设单位监督施工单位整改至合格为止。城市桥梁在保修期满后20天内，原建设单位应委托有相应资质的检测机构按《城市桥梁养护技术规范》的有关规定进行检测，并提交检测报告给所在区主管部门。
第九条 政府投资（含贷款）建设的城市桥梁，按属地管理原则，其养护维修由属地区人民政府委托的管理人负责。
由政府投资建设但已经出让经营权的城市桥梁，或者由企业投资建设的城市桥梁，在经营期限内，养护维修由获得经营权的企业负责。经营期满后，须由获得经营权的企业委托具有相应资格的检测机构按照相关技术规范对城市桥梁进行检测评估并确认合格后，方可交还属地区人民政府管理。
社会力量投资修建的公益性城市桥梁，其养护维修由属地区人民政府委托的管理人负责，属地区主管部门负责监督管理。
第十条 单位自建的桥梁，由自建单位负责养护维修，属地区主管部门负责监督管理。
第十一条 市主管部门应当编制佛山市城市桥梁养护维修的中长期规划和年度计划，报市人民政府批准后实施。区主管部门应当按照市人民政府批准的中长期规划和年度计划编制本区域城市桥梁养护维修的中长期规划和年度计划，报区人民政府批准后实施，同时报市主管部门备案。
城市桥梁产权人或者委托管理人应当按照属地区城市桥梁养护维修年度计划编制城市桥梁养护维修的年度实施方案，报属地区主管部门批准后实施。
第十二条 对特大型和特殊结构的城市桥梁，属地区主管部门应编制专门的养护维修方案，报市主管部门批准后执行。
第十三条 区主管部门按批准的城市桥梁养护维修年度计划向区人民政府申请年度城市桥梁养护维修专项资金；委托管理人按批准的年度实施方案向委托人申请年度城市桥梁养护维修专项资金；产权人及获得经营权的企业按批准的年度实施方案安排年度城市桥梁养护维修专项资金。
第十四条 区主管部门按批准的年度计划对城市桥梁进行养护维修管理；市主管部门负责对其养护维修情况进行监督、检查。委托管理人、产权人及获得经营权的企业按批准的年度实施方案对城市桥梁进行养护，区主管部门负责对其养护情况进行监督、检查。
第十五条 城市桥梁委托管理人、产权人及获得经营权的企业应当按照有关规定，在城市桥梁上设置承载能力、限高等标志，并保持其完好、清晰。属地区主管部门对其进行监督、检查。
第十六条 在城市桥梁范围内从事河道疏浚、挖掘、打桩、地下管道顶进、爆破等作业的单位和个人，在办理施工许可证前应先经属地区主管部门同意，并签订有关保护协议，采取保护措施后，方可施工。
第十七条 区主管部门应当组织有关部门经常检查本辖区城市桥梁范围内施工保护措施落实情况，避免城市桥梁发生损伤。
第十八条 凡办理下列事项的单位和个人，均须依据《城市道路管理条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》到属地区主管部门办理有关审批手续：
(一) 超限机动车辆（超高、超宽、超重）、履带车、铁轮车等需经过城市桥梁的（主管部门同意后须再报区级以上公安交通管理部门审批）；
(二) 在城市桥梁上架设各种市政管线、电力线、电信线等；
(三) 在城市桥梁上设置大型广告、悬挂物等辅助物的。
第十九条 区主管部门在审批上述第十八条第（二）项前，应经原设计单位提出技术安全意见方可批准。若原设计单位因特殊原因无法出具意见的，也可委托其他设计单位提出技术安全意见，但该设计单位的资质不得低于原设计单位的资质；
区主管部门在审批上述第十八条第（三）项时，应审查申请方出具的相应的风载、荷载实验报告以及原设计单位的技术安全意见方可办理，若原设计单位因特殊原因无法出具意见的，也可委托其他设计单位提出技术安全意见，但该设计单位的资质不得低于原设计单位的资质。
第二十条 区主管部门应制定城市桥梁安全突发事件应急预案；城市桥梁委托管理人、产权人及获得经营权的企业应制定所负责管理的城市桥梁的安全抢险预备方案；同时应明确固定的抢险队伍，并与相关人员签订安全责任书，确定安全责任人。
第二十一条 市主管部门负责检查区主管部门行政许可的办理情况。
第三章 检测评估
第二十二条 区主管部门应建立、健全辖区内城市桥梁检测评估制度，并组织实施对城市桥梁的检测评估。区主管部门负责对辖区内城市桥梁检测评估情况进行监督、检查，并向区人民政府申请年度城市桥梁检测专项资金。在每年12月初将桥梁检测评估情况汇总后向市主管部门报告。
城市桥梁的检测评估分为经常性检查、定期检测、特殊检测。
经常性检查是指对城市桥梁及其附属设施的技术状况进行日常巡检。
定期检测是指对城市桥梁及其附属设施的可靠性等进行定期检查评估。
特殊检测是指当城市桥梁遭遇地震、洪水、台风等自然灾害或者车船撞击等人为事故后所进行的可靠性检测评估。
第二十三条 城市桥梁改变管养主体之前，应对桥梁结构技术状况、动力性能、承载能力等进行检测评估，检测评估费用及组织实施由移交方负责。属地区主管部门应监督移交、接收双方办理移交手续，并签订移交协议书。
第二十四条 城市桥梁的检测评估工作应当由具备相应资质的检测评估机构承担。经常性检查由产权人或者委托管理人组织人员自行进行。
第二十五条 城市桥梁检测评估机构应根据有关技术规范提供真实、准确的检测数据和评估结论，评定桥梁的技术等级。
第二十六条 经过检测评估，确认城市桥梁的承载能力已下降，但尚未构成危桥的，城市桥梁产权人或委托管理人应及时设置警示标志，及时采取加固等安全措施，并向属地区主管部门报告。
经检测评估判定为危桥的，城市桥梁产权人或委托管理人应立即采取措施，设置显著的警示标志，并向区主管部门报告。区主管部门应在24小时内提出处理意见并向市主管部门报告，在危险排除之前，不得使用或者转让。
对检测评估结论有异议的一方，可以依法申请重新检测评估。重新检测评估结果与原报告一致的，费用由异议一方支付，反之由原检测方支付，但重新检测评估结论未果之前，不得停止执行前款规定。
第二十七条 区主管部门应将城市桥梁检测评估报告及时归档。
第四章 法律责任
第二十八条 城市桥梁产权人或者委托管理人有下列行为之一，由市、区主管部门按各自的职责责令限期改正，造成损失的，需承担赔偿责任，并由相应执法部门依法执行：
（一）未按照规定编制本辖区城市桥梁养护维修的中长期规划、年度计划和年度实施方案，或者未经批准即实施的；
（二）未按照规定设置相应的标志，并保持其完好、清晰的；
（三）未按照规定委托具有相应资格的机构对城市桥梁进行检测评估的；
（四）未按照规定制定城市桥梁安全突发事件应急预案或安全抢险预备方案的；
（五）未按照规定对城市桥梁进行养护维修的。
第二十九条 单位或个人有下列行为之一的，由市、区主管部门责令限期改正；造成损失的，需承担赔偿责任，并由相应执法部门依法执行：
（一）擅自在城市桥梁上架设各类管线、设置广告等辅助物的；
（二）擅自在城市桥梁范围内从事河道疏浚、挖掘、打桩、地下管道顶进、爆破等作业的；
（三）超限机动车辆、履带车、铁轮车等经过城市桥梁，未经区级及以上公安交通管理部门和属地区主管部门审批的；
（四）经过检测评估，确定城市桥梁的承载能力下降或判定为危桥，城市桥梁产权人和委托管理人未及时采取措施、设置警示标志、并向主管部门报告的。
第三十条 主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分。
第五章 其 他
第三十一条 城市桥梁养护维修按照《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003）执行，城市桥梁检测参照《佛山市城市桥梁检测手册》执行。
第三十二条 村庄中农用桥梁、城市生活小区、大型企业内、公园内等公共城市桥梁检测和养护维修管理可参照本《办法》执行。
第三十三条 列入文物保护的城市桥梁的检测和养护维修，还应符合《文物保护法》的有关规定。
第三十四条 本《办法》自发布之日起施行。