嵌入性融合：刑事和解中的检调对接

董兴建


【摘要】司法实践中的刑事和解有着鲜明的社会背景和法律依据。近年来，四种模式的刑事和解都是颇有成效的司法探索。现实上，检察机关在开展刑事和解中也面着临困境，宜在刑事和解中引入检调对接机制，妥当规范两者的关系。

【关键词】检调对接；融合；刑事和解


　　刑事和解在近些年日益受到司法理论与实践的青睐。不仅更多地关注到受害人权益，使其在接受加害人的致歉和补偿中得到慰藉，刑事和解还有利于矫正犯罪，帮助主观过错不大的加害人以悔过、赔偿等非再次损害性的积极担责行为，回归社会。2007年底，四川省人民检察院推出了《办理轻微刑事案件开展刑事和解指导办法（试行）》（后称《办法》）。2010年3月初，四川省检察机关在简阳召开了全省检察机关推进刑事和解工作会议，要求全省各地检察机关充分发挥职能作用，进一步纵深推进社会矛盾化解，促进社会和谐稳定。既有经验和基础的刑事和解，在今年“三项重点工作”的指导下，必将展现出蓬勃的生机来。

一、刑事和解：满足正义与效率要求的司法选择

　　我国有着和解之传统文化的深厚土壤。在对危害统治秩序的犯罪实行峻法的封建时代，有涉私人间纠纷的“民间细事”，也让乡里或宗族调和解决。抗战期间，陕甘宁边区根据地为团结各阶层群众，曾力推调解。在1943 年6 月公布的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》中，规定凡刑事案件除少数犯罪外，多数均得调解。该《条例》的第2 条还规定了刑事调解案件的明细。[ 陈光中，葛琳：刑事和解初探，http://www.jcrb.com/200801/ca674768.htm，2010年1月30日最后访问。]
　　源于刑罚功能变迁和受害人保护运动兴起的恢复性司法，[ 傅达林：刑事和解：由“恢复性司法”达致“无害的正义”，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49153/4962780.html，2010年1月29日最后访问。]在近十年渐成国际潮流。我国传统的刑事和解与国际潮流的恢复性司法，都注重纠纷发生后人际关系和社会秩序的恢复。司法追求的正义是一种矫正正义。犯罪损害了他人、社会和人与人之间的关系，国家司法程序就应当修复这种损害，以维持社会的正常秩序与人际关系。在传统的国家司法职能主义中，更多的眼光聚焦在对犯罪行为人的控制和改造，于较长一段时间里淡化了对犯罪行为承受主体的关注。事实上，有的犯罪人同时也是受害人。对受害人的冷落与对正义的单纯倡导，并没有能更好地控制犯罪与抚慰受害人，相反还导致司法资源日益紧张。据统计，2004年全国监狱总支出206．8亿元，监禁刑成本为13326．7元/人/年，经济发达地区费用更高，如上海的平均费用高达2.53万元／人／年。[ 于呐洋：《社区矫正亟需经费保障》，http://www.moj.gov.cn/jcgzzds/2006-04/10/content_297182.htm，2010年3月10日最后访问。]可以估计，近些年的相关费用会更高一些。
　　以罪犯为中心的监禁、矫正政策失败后，随着以受害人为导向的刑事保护政策思潮的勃兴，西方刑事和解程序开始出现并走向繁荣。1976年，发韧于加拿大第一例受害人—加害人和解程序（VORP）实现后，受害人与加害人会谈的思想基于古老的正义观、责任和赔偿引领下的实践得以彰显。广泛成立和专业的VOMA（受害人—加害人调解协会）行业组织，在此后的恢复性司法中发挥着重要的作用。在一些作法中，加害人和受害人也通过家属与社区成员或其他人参加这样的圆桌会谈。[ Victim Offender Mediation Association:Learn about Victim-Offender Mediation (VOM), http://www.voma.org/abtvom.shtml，2010年3月10日最后访问。]
　　刑事和解通过叙说对话，商谈纠纷化解。被害体验的叙说代表了正义恢复的一种路径，促使身体受到伤害的人通过他们故事重述中的新的人和事来重铸自我。[ 刘方权，陈晓云：西方刑事和解理论基础介评，载《云南法学》，2003年第1期。]刑事诉讼中的刑事和解，就是在刑事案件发生后，双方当事人在自愿申请、诉讼机关引导或者专门调解组织的介入下，通过平和氛围的会谈方式，回溯事实的经过、犯罪行为的影响和切身感受，张扬正义与责任，协商和达成互助计划，以修复犯罪行为所造成的各种损害和影响的一种诉讼方案或者进程。刑事诉讼环节的主导机关，可以根据和解协议和效果，作出去罪化的处理方式终止诉讼，或者以轻缓化处理建议促进诉讼的妥善终止。在节约司法资源的同时，刑事和解引导受害人和社区成员积极参与司法程序，有助于消除误解和潜在的犯罪诱因，重建更和谐的社区关系。公正与效率的衡平构造了刑事和解制度化的价值基础，[ 向朝阳，马静华：刑事和解的价值构造及中国模式的构建，载《中国法学》，2003年第6期。]刑事和解满足了司法正义与效率的要求，因此是恢复性司法的一种必然选择。

二、规范与探索：刑事诉讼制度中的刑事和解
　　在刑事案件中引导和解，有人担心缺乏法律规定。在《刑事诉讼法》第172条后段规定：“自诉人在宣告判决前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉。”据此可认为，我国在96年修改《刑事诉讼法》时即已经注意到了刑事案件中和解的问题。即对自诉的刑事案件，该条规定明确了和解的时限及其效力。由此发现，刑事案件中可自诉的案件范畴，均可以此规定依法和解。然而，至于如何启动及达致和解、和解后的执行以及司法机关在和解中的角色、地位与作用等诸多问题，在当时的条件下，未予定论。事实上，这条规定为当前办理刑事和解案件的司法探索与实践，预留了一个打补丁的接口。刑事和解，正是在这种体系下的一次嵌入，融入了刑事诉讼的环节。
　　刑事和解，是被告人—被害人的诉讼主体地位回归，意味着案件当事人在诉讼中自主处理权的扩张。刑事诉讼是一个公权力和私人权利的博弈空间，[ 刑事诉讼是三方参与的多个博弈，刑事和解让被害人与社区加入博弈实现多赢。见：刘军：刑事和解的博弈论视角，山东大学学报，2008年第2期。]尊重双方当事人的自主意愿，意味着公权力的适度谦抑，亦为近年探究的刑罚自省的应有之意。在司法制度的反省下，价值多元化促使对刑事诉讼价值的认识由一元走向了多元并重，刑事和解的观念代表了在受害人援助方面的一种新的价值取向，传统意义上国家对刑罚权的独占地位也受到来自理论研究者和市民的不断挑战与质疑。这一切都意味着我们需要一种多层面的、整体分析方法。构建“公平叙说的恢复正义理论”的刑事和解程序，正是一种新进路的调整。[ 同前注5。]
　　2002年以来，北京、上海、江苏、浙江、四川等地陆续推出关于办理轻伤害案件的办法。2006年，最高人民检察院提出《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，在全国各地大力推进恢复性司法与刑事和解工作。2010年2月初，最高人民法院制定了《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，更加促进了刑事和解在推进社会矛盾化解中的作用。在《中华人民共和国刑事诉讼法修改专家建议稿与论证》第20 条，学者建议将“刑事和解”作为我国刑事诉讼法的一项原则予以规定：“犯罪嫌疑人、被告人与被害人及其近亲属达成和解的，人民法院、人民检察院和公安机关应当考虑当事人的和解意愿，并根据案件情况依法不追究犯罪嫌疑人刑事责任，对被告人从轻、减轻或者免除处罚。”[ 陈光中编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改专家建议稿与论证》，中国法制出版社，2006年9月，第8页。]
　　根据《办法》规定，对于自诉的可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者附加刑的轻微刑事案件等，检察机关可以引导犯罪嫌疑人与被害人和解。对危害国家安全犯罪、故意违反社会秩序等公共法益的犯罪、黑恶势力犯罪、贪贿渎职犯罪、一人犯数罪或多次犯罪构成累犯、惯犯的以及犯罪嫌疑人不认罪的案件，则不宜适用刑事和解。刑事和解先由承办人提出引导当事人双方和解的意见，经部门负责人审核后，报检察长决定。在检察机关办案环节达成刑事和解的案件，经本院检察委员会决定，依法对犯罪嫌疑人作不起诉、退回公安机关撤销案件等终止诉讼处理决定。引导和解的措施和程序主要有：法律教育，可能性评估，双方协商订立协议，履行协议和确认，检察机关作出终止诉讼、组织落实社区矫正或建议法院引导和解、从宽处理。我市检察机关自2006年开展刑事和解以来，在审查起诉环节中成功引导和解306件，建议公安机关撤回22件，决定不起诉29件；另起诉并提出从轻处罚量刑建议的255件，均得到法院支持。到目前为止，上述刑事和解案件中无矛盾激发现象、加害人无一人发生再犯罪，和解当事人未出现申诉、上访情况。

三、模式与困境：司法实践中的刑事和解

（一）刑事和解的常见模式

　　如前述，刑事和解是加害人与受害人自愿达成的不逾越宽严相济刑事政策和罚当其罪基本原则的一种契约。在西方国家，较为通行的刑事和解模式有四种：社区调停模式（加害人在被逮捕以前由社区进行调解）、转处模式（在刑事司法程序启动后、终结前，将案件交由社会上的纠纷调解中心进行调解）、替代模式（在尊重被害人意志的基础上，通过改变对加害人的刑罚处遇实现和解）与司法模式。[ 刘凌梅：“西方国家刑事和解理论与实践介评”，载《现代法学》，2001年第1期。]英美法系国家的理论和实务界的评价因素也有四个方面：心理治疗效果、满意度、再犯率和赔偿率。[ 汤火箭：我国未成年人刑事和解制度的构建与论证，载《人民检察》，2004年第10期。]在我国，各地刑事和解的实践类型也有四种：加害人与受害人自行和解模式、司法人员调解模式、人民调解模式和联合模式。[ 叶祖怀：刑事和解模式研究——兼论我国刑事和解模式的选择，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=9896，2010年3月10日最后访问。]笔者认为目前政策提倡融合模式，如检调对接、大调解机制就是一种嵌入性的融合模式（类似于联合模式）。事实上，西方国家在刑事和解中的关注点、程序设置和我们目前的司法实践有着一定的差异；且其对心理治疗效果的评价，亦区别于我国目前司法机构的配置与现实要求。在刑事和解的程序设置中，我们存在淡漠受害人在此方面的潜在需求和社区对犯罪的预防，而更多的将眼光投向于损害的赔偿方面，并视之为当然。同时，另一些现实疑问与实际困难也摆在我们面前。

（二）检察机关在刑事和解中的现实疑问与困境

　　对刑事和解，有学者提出非议认为：首先，刑事和解模糊了罪刑法定、罚当其责的原则，混淆了刑事诉讼与民事诉讼的区别。其次，以协调对话为基础的程序解决犯罪问题缺少相应的程序保障。再次，刑事和解存在着损害被害人利益的可能性，被害人常常面临必须原谅加害人，否则就会承担没有爱心、报复性强的压力。最后，刑事和解也存在着损害加害人利益的可能性，不“自愿”选择和解方式的加害人，可能面临被从重处罚的压力。
　　民众还担心，刑事和解可能会导致司法权的滥用。刑事和解对履行法律监督职责的检察官来说，是一种检察权的“自由裁量”。刑事和解使检察官有更多的机会作出使加害人不受较为严厉的刑罚处罚的决定，也使检察官接触加害人和受害人等非公主体的时空延伸，自由裁量权滥用的可能性就更高。
　　毋容置疑，检察机关现行的一些业务考核标准也有碍刑事和解的推行。如刑事和解后作不诉的案件，就会受到不诉率考核标准的制约。在实践中，如对事实、责任认定的方式和依据，赔偿的范围与标准，调解机构、主持人的要求和素能，协议的方式、内容、效力和当事人反悔的问题，尚未形成规范。此外，社区矫正与和解回访的缺失，亦为刑事和解广为诟病的重要原因之一。
　　最后，刑事和解对调解人的自身素质要求相对较高，除了法律业务能力，语言表达能力外，还要讲求奉献、办事公道，有细心、耐心和爱心，能够得到当事人的认可，在当地具有一定的威望或者影响力。我们目前是否已经具备了适合作和解工作的司法人员或者调解员的需求数量，也是值得引起注意的现实状况。综上述，仅仅司法机关也难以直接担任这样的中间调停人，不是其潜能不足而是其所承担的一些职能配置和民众期望与此确有所难以兼容。

四、嵌入性融合：刑事和解中的检调对接
　　从长远趋势看，成立多部门参加的类似VOMA的行业协会，实有莫大益处。以司法机关为主辅以中间机构参加如人民调解委员会或者一些社区调解、民间仲裁人士，则较适宜现状。建立完善因邻里纠纷引发轻微刑事案件的检调对接机制，积极探索以调解、和解的方式处理，是检察机关在审查起诉环节以创新方式推进三项重点工作的动力之一。从2009年1月1日始，我省明确推行由人民调解委员会对法院委托的、已经进入诉讼程序的告诉才处理的刑事自诉和解案件进行调解。[ 2008年11月21日，四川省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《四川省人民调解条例》第三十九条规定“人民调解委员会对人民法院征得当事人同意后委托的、已经进入诉讼程序的告诉才处理的刑事自诉案件和刑事附带的民事案件进行调解，参照本条例。”]目前，进一步规范和协调刑事和解案件的办理方式，依托社会大调解工作体系健全检调对接机制已经有了坚实的政策和法律基础，亦有着迫切的现实意义。检察机关在刑事和解工作的检调对接机制中，应坚持“引导不主导、参与不干预”的原则，推进平等自愿、谅解互助的调解工作，同时要依法监督和解协议的形成和执行，尽可能地化解社会矛盾。

（一）检调对接的可能方案

　　在开展和解前，检察机关应依法告知双方当事人权利义务，进行法律教育和提供咨询。事实是先于权利和义务而存在，是实质正义的基础要素；没有正确一致的事实认定，权利和义务的商谈就会变得毫无意义。因此，加害人的有罪答辩是首要条件。其次，只有在双方当事人自愿或同意后提出申请，填具相应文书才能进行和解。同时，检察机关要平和对待受害人和加害人包括不受强制措施[ 在罪犯自由和自愿同意的情况下才可以使用恢复性程序，联合国《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》（E/2002/INF/2/Add.2）第7条规定。]。刑事和解程序中，对部分事实认定有争议的，则要求犯罪结果或者损害事实必须达到双方的一致认可。具体可通过受害人的叙说、加害人的陈词、引导机关主持证据信息交换和适时作出合宜的释疑析理（包括听证）。
　　经上述程序在3-7日内未能达成和解的，双方当事人仍有和解倾向的则可通过检调对接方式启动调解。检察机关在双方当事人形成和解转调解申请书后，可将案件转交双方当事人同意或检察机关委托的专门组织如人民调解委员会或社区或者其它专门的调解组织，对所涉民事赔偿部分继续予以调解。对达成调解协议书的，检察机关经调解转和解程序，审查调解协议后，综合考虑案件事实与情节、加害人悔罪表现、被害方谅解程度、赔偿方式和履行情况等因素，可依法作出不起诉决定、建议退回公安机关撤销案件或者向法庭提出从轻、减轻处理的量刑意见。由此可认为，刑事和解中的检调对接，是为了给和解中的双方当事人争取更多的时间和引入专门的调解力量，促进和解的达成，推进社会矛盾化解，实现恢复性司法。这是检调对接的一种方案。
　　第二种方案，检调对接可以是在检察机关经双方当事人申请和解后直接引入对接程序，通知双方当事人同意的或检察机关委托的专门调解组织进行调解；第三种方案则根据案件情况，检察机关在引导和解的期间即通知社区或者人民调解员等参加，共同促成和解，这是以调促检的对接方案；最后是以检促调的对接，检察机关协助专门的调解组织，促成和解。
　　对兼顾正义与效率的公诉机关，有观点认为，在刑事和解中的唯一途径是引入社会中立力量主持和解，公诉机关宜以间接的调控手段确保和解的正当程序。[ 同前注6。]检察机关要避免强势或者非自愿下意思表示的和解，以公开平等的程序和协规范透明的进程保障和解过程的公正廉洁，防止和避免嵌入后的“结构洞” 现象（利用占有或控制的信息优势获利）[ 骆群：结构洞理论分析职务犯罪根源的启示，甘肃理论学刊，2006年第02期。]。无论选择何种方案的和解，主持人均宜将心理谈话和情景疏导作为必经的程序；同时要注意到个人的安全和私密，防止矛盾激化或产生新的纠纷。

（二）检调对接的进程协商
　　当调解协议达成，或者在规定的时间内未达成的，检察机关应依法作出相应的决定包括起诉。无论何种理由，不得因为未能达成和解或仅部分和解而过分延迟或者中止法定的诉讼进程。为促进双方商谈，防止案件积压，介于案件本身的性质，引导和解的期限通常以限制3-7日之内为宜。在此期间若不能达成协议的，引导和解的诉讼机关在征得和解当事人的同意后，可交由人民调解组织或社区调解。诉讼进程则依法及时进行不得变相拖延，调解人与诉讼部门则要相互通达，明确进展情况。在审判环节，法院引导刑事和解后转人民调解委员会的，调解期间以《四川省人民调解条例》的规定，一般自受理之日起30日内完成。未达成和解协议的，检察机关应督促法院毫不拖延地及时判决。
民政部


民政部关于进一步加强民政法制工作的意见

民发【2010】56号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局，机关各司（局）：

为适应民政事业科学发展需要，提高民政部门依法行政水平，现就进一步加强民政法制工作，提出以下意见：

一、进一步提高对加强民政法制工作重要性的认识

（一）加强民政法制建设是保障民政事业科学发展的重大举措。加强法制建设是坚持依法行政的基本要求，是做好各项民政工作的根本保证。改革开放以来，民政法制工作取得了丰硕成果，在依法解决民生、落实民权、维护民利等方面，做了大量卓有成效的工作，为保障民政事业健康发展发挥了至关重要的作用。目前，涉及民政工作的法律、行政法规以及部门规章已有近百件，地方性法规、政府规章和规范性文件也逐步完善。通过制定和实施这些法律法规和规章，民政系统基本实现了部门职责依法确立、民生权益依法保障、社会建设依法推进、行政行为依法规范，为民政事业稳步发展提供了重要的制度保障。实践证明，民政工作的体制机制核心就是法制，因此，进一步加强民政法制工作，是保证民政事业科学发展的根本举措，具有十分重要的意义。

（二）加强民政法制建设是实现民政事业科学发展的紧迫任务。当前我国经济社会正在发生深刻变化，处于各种矛盾多发时期，依法调整利益关系难度增大，而民政工作任务多元，内容繁杂，对象多为困难群众，在全面推进依法行政的新形势下，民政工作的发展创新面临巨大压力和挑战。一方面，随着科学发展观的贯彻落实，国家将以改善民生为重点的社会领域立法摆上了更加突出的位置，要求民政部门不失时机地将行之有效的实践经验和工作成果上升为法律制度，形成长效机制。另一方面，民政法制工作还存在一些薄弱环节，如涉及民政业务的法律法规制定相对滞后，一些地方和工作领域依法行政意识不强、执法水平不高、对法制工作重视不够等。加强民政法制建设势在必行，如何抓住机遇，应对挑战，不断开创民政法制工作新局面，是对各级民政部门的重大考验。因此，必须进一步提高认识，统一思想，毫不动摇地推进民政法制建设，不断提高依法行政能力和水平。

二、进一步明确加强民政法制工作的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。加强民政法制工作必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，紧紧围绕民政工作中心任务，以推动民政立法进程为重点，以提高民政执法水平为核心，以完善民政法制监督机制为手段，以加强民政普法工作为基础，立足现实，着眼长远，统筹兼顾，突出重点，全面加强民政法制建设，为实现民政事业又好又快发展提供法制保障。

（二）基本原则。坚持职权法定、依法行政，切实将法制建设贯穿于民政工作始终；坚持围绕中心、服务大局，自觉用法制手段保障中心工作；坚持服务群众、服务社会，依法维护民政对象各项权益；坚持条块结合、上下衔接，建立科学的民政法制工作体制机制。

（三）工作目标。从现在起，力争用10年左右时间，建立内容完备、结构合理、实施有效、适应民政事业发展的法律法规制度体系；健全权责明确、行为规范、程序正当、监督有效的民政执法体制；形成上下联动、实用高效、内容丰富、形式多样的民政普法格局；打造组织健全、素质过硬、作用明显、保障有力的民政法制机构队伍。

三、进一步推进民政立法工作进程

（一）认真搞好立法规划。坚持统筹兼顾、重点突出、衔接配套的原则，认真论证立法项目的必要性和可行性，将条件成熟、群众期待、事业急需的立法项目适时上报，列入国家和地方的立法规划和年度计划。重点推进社会领域立法中对民政事业发展具有支架性作用的立法项目，如社会救助、慈善事业、优抚安置、民间组织、志愿服务以及基层民主政治建设等方面的法律法规。尊重立法规律，把握立法时机，区分立法层级，在着重推进法律法规制定和修订的同时，及时制定配套实施的地方性法规、部门规章及规范性文件，为整体推进民政法制建设创造条件。

（二）切实提高立法质量。坚持以民为本、为民解困、为民服务宗旨，深入探索社会领域立法的基本特征和主要原则，努力在改善和保障民生、健全社会保障体系、发展公益慈善事业、加强基层民主政治建设、促进社会组织发展、规范社会事务管理、完善公共服务等方面实现理论和制度创新。改进立法方式，健全专家咨询论证制度，畅通民主立法渠道，广泛听取各方意见，努力提高科学立法水平。加强对立法计划实施工作的督促检查，妥善解决立法中的重点难点问题，不断增强立法内容的针对性、实用性和可操作性。严格遵循立法权限和立法程序，上下配合，共同做好立法的调研论证工作，提高立法工作水平。

（三）做好分析评估。坚持程序和实体并重，建立立法评估机制。建立健全立法前和立法后评估制度。立法前要贴近实际，面向基层，注重实践，问计于民，充分调查研究，努力实现立法预期效果。立法后要全程跟踪法律法规和规章的实施效果，及时向有关部门提出立、改、废建议。加强法规、规章的应用解释和规范性文件合法性审查工作，建立规范性文件定期清理制度。

四、进一步提高民政行政执法水平

（一）探索行政执法体制改革。认真贯彻国务院行政审批制度改革工作部署，加快职能转变步伐，继续深化行政审批制度改革，加强对民政系统现有行政审批事项的监督管理，确保改革上下衔接、步调一致、落实到位。推进民政系统行政执法体制改革，探索与其他部门联合执法的有效途径，形成执法过程中的联动机制。加强民政部门内部执法资源整合，相对集中社会组织、殡葬管理等业务中的行政处罚权、行政强制权，建立综合执法队伍，实行执法人员持证上岗制度，逐步实现执法队伍专业化。

（二）规范行政执法行为。认真贯彻以人为本、执法为民要求，努力做到严格执法、公正执法、文明执法。依据规范政府共同行为的法律和民政专业法律法规和规章，完善民政部门实施具体行政行为的实体性规则和程序性规则，切实做到执法主体合法、流程清楚、要求具体、期限明确，使用法律文书符合法定形式。根据法律、法规、规章的制定、修改情况，及时更新民政部门行政执法依据。认真分解行政执法职权，科学规范行政处罚、行政许可、行政给付、行政确认等具体行政行为中的裁量权，细化裁量基准和适用规则。抓紧建立行政执法主体资格制度和执法人员资格制度。

（三）落实行政执法责任制。进一步贯彻《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》，依法界定民政部门的执法职权与职责，完善职权与职责相统一的权责体系。建立行政执法评议考核机制，完善考核组织，明确考核内容，制定考核标准，确定考核方式。建立健全行政执法奖励机制，落实行政执法责任追究制度，确保依法行政各项要求落到实处。

五、进一步强化民政法制监督工作

（一）加大执法检查力度。落实执法检查制度。根据规范民政工作的现行法律法规和规章，结合解决民生、落实民权、维护民利的要求，上级民政部门要定期对下级民政部门进行执法检查，通过专项执法检查和全面执法检查，及时发现和纠正执法中存在的偏差和错误，分析研究法律法规和规章落实中存在的问题。实施案卷评查制度，评比执法案卷，规范档案管理。自觉接受人大、法院、监察、审计等部门的监督和社会舆论的监督，以检查促规范，以监督促提高。

（二）加强行政复议与应诉工作。民政部门的行政复议机构，要提高准确适用法律、法规的能力，依法维护公民、法人或者其他组织的合法权益，有效化解各种矛盾和争议。民政部门作为行政复议被申请人或者行政诉讼被告时，要依法认真做好答辩应诉工作，自觉履行行政复议决定、生效的行政判决和裁定。民政部要重点就行政复议和行政应诉工作的共性和特点提出指导意见。省级政府民政部门要重点指导下级民政部门做好行政复议答复、应诉答辩等工作。建立案件上报备案制度，本级行政复议和行政诉讼案件完结后，要及时将案件简要情况和相关法律文书报上级民政部门的法制机构备案。对具有普遍性、典型性的重大案件要及时进行研究分析，提出完善相关立法内容和改进执法工作的措施和建议。

（三）推进政府信息公开。各级民政部门要指定专门机构负责本机关信息公开的日常工作，发布信息公开指南，编制、修订信息公开目录，加快网站信息的维护和更新，正确处理信息公开与保守秘密的关系，坚持“公开是原则，不公开是例外”的要求，严格依法、及时、准确公开政府信息，强化社会监督。法制机构要指导处理好信息公开行政诉讼案件，提出改进政府信息公开的建议。

六、进一步加强民政法制宣传教育工作

（一）深入开展民政法制宣传。深入开展普法宣传教育工作，做好“五五”普法与“六五”普法规划的衔接。努力将法制宣传教育与依法规范民政行政行为相结合，与开展相关主题宣传教育活动相结合，与解决民政工作中的重点、难点问题相结合，确保普法规划落到实处。重点做好与人民群众切身利益密切相关的法律法规的宣传工作，依法为各类民政工作对象办实事、办好事、解难事。加强依法维权的宣传教育，引导民政对象依法表达自己的利益诉求，提高各级民政干部依法解决各种矛盾和纠纷的能力。

（二）加强民政法制培训。完善领导干部带头学法用法制度。将依法行政知识和新颁布法律法规列入民政系统各级领导班子理论中心组学习的重要内容，纳入公务员培训规划。要组织执法人员认真学习规范政府共同行为的法律法规，熟悉民政执法流程和规范，不断提高执法水平。民政部要制定法制培训计划，组织全国民政法制工作者定期轮训。省级政府民政部门要制定相应计划，培训本级和下级民政法制工作者。要创造条件和机会，保证法制工作者参加各种形式的专业法制培训。

七、进一步加强对民政法制工作的领导

（一）切实将民政法制工作摆上位置。各级民政部门领导干部要带头坚持依法行政，自觉树立法律意识，提高法律素养，培养和提高依法处理和解决问题的能力。要把民政法制工作真正摆上民政工作的重要位置,作为一项重要内容纳入民政事业发展的总体规划和年度计划，统筹安排落实。要将推进依法行政工作的各项任务分解到各业务部门，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。将法制工作纳入干部考核内容，重点考核民政干部依法决策、依法管理的能力和水平。

（二）加强民政法制工作体制和机制建设。建立健全推进依法行政工作领导小组，部署、规划、指导、监督本级民政部门和下级民政部门认真做好依法行政工作。形成主要领导负总责，分管领导亲自抓、其他领导协助抓、法制机构负责人具体抓的领导责任机制。法制机构和业务部门要各司其职，紧密配合，共同推进民政法制工作。民政法制工作要为各项业务工作的开展提供法律保障，推动民政工作在法制化基础上快速、健康、有序发展。

（三）加强民政法制机构和队伍建设。省级人民政府民政部门应建立独立的法制机构，配备专职工作人员、配套工作经费，保障法制业务相对独立和稳定；已经建立法制机构的，要进一步加强力量、充实人员，提高法制工作水平。县、市两级人民政府民政部门要有专职人员负责法制工作。法制机构要不断加强自身组织建设、思想政治建设、业务建设和作风建设，在民政部门依法履行行政职责的事前、事中、事后全过程发挥充分发挥法制机构的参谋、助手和法律顾问作用。要高度重视民政法制人才的选拔和任用，培养一批适应民政法制工作需要的专业人才，为加快民政法制建设步伐提供有力保障。

民 政 部

二〇一〇年四月二十九日