湖北省财政厅 湖北省公安厅


省财政厅省公安厅关于印发《武警湖北省消防部队消防业务费管理暂行办法》的通知

鄂财预发［2005］101号


各市、州、直管市、林区、县（市、区）财政局、公安局：

　　根据财政部、公安部《关于印发<中国人民武装警察消防部队消防业务费管理暂行办法>的通知》（财防［2004］300号）精神，省财政厅、省公安厅研究制定了《武警湖北省消防部队消防业务费管理暂行办法》，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行，在执行中有何问题，及时向我们反馈。

　　武警湖北省消防部队消防业务费管理暂行办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为建立全省消防部队业务费（以下简称消防业务费）长效保障机制，加强消防业务费管理，提高经费使用效益，保障消防部队各项任务的完成，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国消防法》、《财政部、公安部关于印发<中国人民武装警察消防部队消防业务费管理暂行办法>的通知》（财防［2004］300号，以下简称《办法》）及有关规定，制定本办法。

　　第二条 消防业务费是指湖北省各级消防部队按照《中华人民共和国消防法》的规定执行消防任务时，必须开支的与消防任务有直接关系的各项开支。

　　第二章 消防业务费的开支范围

　　第三条 消防业务费按支出性质和功能分为基本支出和项目支出。

　　第四条 基本支出是指用于消防业务工作的经常性、消耗性支出。主要包括消防业务水电费、取暖费、邮电费、油料费、灭火药剂费、差旅费、会议费、教育培训费、装备维修费、修缮费、医疗费、办案费、训练费、宣传费、科研费、外事活动费等。

　　第五条 项目支出是指完成消防任务必须的专用装备设备购置费和执行重大临时任务必须开支的专项支出。主要包括消防专用车辆（含船艇、飞机）购置费、装备器材购置费、大型修缮及执行重大临时任务直接开支的经费。

　　第六条 各级消防部队的营房基本建设费、消防指挥中心基本建设费、消防培训中心基本建设费、消防模拟训练设施建设费以及用于消防业务建设的其它基本建设项目经费，仍按照《中华人民共和国消防法））和《城市消防规划建设管理规定》、《城市消防站建设标准》等有关规定执行。

　　第三章 消防业务费的保障

　　第七条 各地要将同级消防部队作为财政一级预算单位，其消防业务费纳入本级财政预算管理，并根据当地经济发展水平和财力状况逐年增长。

　　第八条 县（市、区）消防部队消防业务费中的基本支出标准，比照省财政厅、省公安厅《关于印发（关于建立县级公安机关公用经费最低保障标准的意见>的通知》（鄂财行发［2005］5号，以下简称《意见》）规定的最低保障标准执行。武汉市消防业务费的基本支出标准应高于《意见》中的第一类标准。

　　其它市（州）本级的消防业务费基本支出标准比照《意见》中的第一类标准执行。

　　第九条 各级财政部门要按照重点保障和消防工作的需要，进一步加大对消防业务费项目支出的投入，足额安排消防装备器材购置费，配齐配足消防装备。

　　第十条 省财政对全省消防部队装备器材建设、全省驻贫困地区消防部队的消防装备和业务建设以及消防部队跨地区调动警力执行灭火、抢险救援任务的装备物资消耗，视具体情况给予补助。各级财政部门应当根据上级要求，对列入中央、省财政补助的项目经费及时予以保障。

　　第四章 消防业务费的预算编报

　　第十一条 各级消防部队按照量入为出、保障重点的原则，结合本单位职责、任务和发展需要，对消防业务费的基本支出和项目支出逐项逐科目进行认真测算，于每年第三季度以前提出下年度预算，报同级财政部门，同时上报上级消防部队后勤财务部门。涉及政府采购的，应同时编报政府采购预算。

　　第十二条 财政部门按照统筹兼顾、合理安排、保证重点的原则进行审核，按规定的程序报批后下达，并监督执行。

　　第十三条 各级消防部队在预算年度终了后，要认真汇总分析消防业务费的预算执行情况，按照同级财政部门的有关规定和要求，准确、真实地编制消防业务费决算，及时报送同级财政部门和上级消防部队后勤财务部门。

　　第十四条 各级消防部队要严格执行财政部门批准的消防业务费预算，不得擅自调整；遇有重特大事件，确需调整预算的，按规定程序报请财政部门批准。

　　第五章 消防业务费的使用管理和监督

　　第十五条 消防业务费的管理应遵循“统一领导、分级负责、专款专用、讲求效益”的原则。消防业务费的一切财务收支活动统一归口消防总队、支队后勤财务部门管理，接受财政部门和审计部门的监督检查。

　　第十六条 专项安排的消防业务费，必须严格按照指定的用途专款专用，保证专项任务和计划的完成。

　　第十七条 各级消防部队要按照“收支两条线”管理规定，将行政事业性收费和罚没收入全部上缴同级财政。

　　第十八条 各级消防部队要积极做好消防业务费的日常管理工作，建立内部稽核制度和岗位责任制，健全内部制约机制，加强对消防业务费使用情况和项目完成情况的监督检查。

　　第十九条 消防装备及大宗物资购置应坚持保证重点、兼顾一般的原则，优化资源配置，充分发挥现有消防装备的使用效益，做到既要保证完成消防任务的需要，又要防止装备物资的积压和浪费。购置消防装备及大宗物资等要按照国家和省有关规定实行省级集中采购。

　　第二十条 通过消防业务费购置形成的固定资产，要严格按照国家和消防部队固定资产管理规定，加强国有资产管理。

　　第二十一条 对擅自改变经费用途和不按规定范围开支使用消防业务费的，财政部门和消防总队后勤财务部门有权暂停拨款并责令限期纠正，并依法追究法律责任。对违反财经纪律的，按有关规定执行。

　　第二十二条 省财政厅、省公安厅每年视情对各地贯彻执行消防业务费管理情况组织检查。

　　第六章 附 则

　　第二十三条 各市、州、县（市、区）财政部门和公安部门可根据本办法，结合本地实际，制定具体实施细则，核定当年消防业务费的计领标准，并报省财政厅备案。

　　第二十四条 本办法由省财政厅和省公安厅负责解释。

　　第二十五条 本办法自下发之日起施行。


信息产业部408号文涉嫌行政性限制竞争

王春晖

2006年10月27日信息产业部给中国移动通信集团公司下发了一份《关于要求中国移动通信集团公司加强经营管理自觉检查纠正违规经营行为的通知》（信部电函[2006]408号；下称：408号文），该408号文称：“近期部接到不少材料，反映你公司存在违规经营问题，你公司对此应高度重视，切实加强管理，自觉检查纠正违规经营行为。”408号文明确要求，中国移动通信公司不得建设和经营有线接入网、用户驻地网等相关业务。笔者对此有不同看法，认为408号文涉嫌行政限制竞争，并愿意与电信监管部门和运营商进行商讨。
一、408号文的行政法律程序有待商议
408号中的关于“近期部接到不少材料，反映你公司存在违规经营问题”的描述有失严谨。作为中央通信监管部门只是接到反映，没有说明反映情况的当事人是谁，也没陈述是违反了何种规定（法律、法规还是规章），更没有进行实地调查和取证就认定是违规经营，并要求进行纠正，有些欠妥。按照信息产业部自己颁发的《通信行政处罚程序规定》第19条的规定，通信主管部门应当对案件进行全面、客观、公正地调查，收集证据；必要时依照法律、法规和规章的规定，可以进行检查。我国《行政处罚法》第3条也规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。由此可见，电信运营商是否存在违规，应当按照法律、法规和规章的规定进行检查，没有违反法律、法规和规章规定的，不能认定是“违规”，退一步讲，即使存在违规经营的情形也应该依法按照行政执法程序处理，不能以行政发文的形式代替法律程序。
二、408号文所称的“用户驻地网属固定电信网络与设施”的认定缺乏有效的依据
408号文件称，用户驻地网属固定电信网络与设施，要求中国移动集团公司不得经营。对此，笔者也有不同看法。按照信息产业部颁布的《电信业务分类目录》的规定，我国的基础电信业务费为两类，即第一类基础电信业务和第二类基础电信业务。其中，“固定通信业务”属于第一类基础电信业务，具体包括：固定网本地电话业务、固定网国内长途电话业务、固定网国际长途电话业务、IP电话业务、国际通信设施服务业务。事实上，408号文所称的“用户驻地网业务”属于《电信业务分类目录》规定的第二类基础电信业务中的（五）网络接入业务，主要指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网（CPN）相关网络设施提供的网络接入业务。 应该明确，驻地网本身的接入除了以有线的方式外，还可以以无线的方式接入。另外，按照2001年5月10日信息产业部发布的《公用电信网间互联管理规定》的界定，固定本地电话网、国内长途电话网、国际电话网、IP电话网、陆地蜂窝移动通信网、卫星移动通信网都属于公用电信网。 也就是讲，各基础电信运营商为大众提供电信服务而建设的电信网，均可称为公众电信网。《电信业务分类目录》中界定的用户驻地网服务，所指的利用与公众网相连的用户驻地网（CPN）相关网络设施提供的网络接入业务，并没有明确是属于固定电信网络与设施提供的服务。很明显，408号文中所称的“用户驻地网属固定电信网络与设施”的认定缺乏有效的依据。
特别应当强调的是，按照《物权法》的规定，用户驻地网属于小区或商业用房建筑物的附属设施，其物权属于业主共有，其接入权当然是业主说了算，任何个人和组织均无权干涉。如果行政机关利用行政权力干预用户驻地网的接入，是典型的行政限制竞争行为，必须依法加以规制。笔者注意到，2007年1月15日，信息产业部与建设部联合下发了《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》（以下称：《两部委通知》），要求减少不必要的重复建设，维护用户自由选择电信业务的权利，保障电信业务平等接入。《两部委通知》特别规定：“住宅小区及商住楼应同步建设建筑规划用地红线内的通信管道和楼内通信暗管、暗线，建设并预留用于安装通信线路配线设备的集中配线交接间，所需投资一并纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目配套设施统一移交。” 可见，《两部委通知》的核心内容有两个：一是明确禁止电信业务的驻地网垄断行为，维护用户的自由选择权；二是明确了规划红线内的通信设施是房产建设项目的配套设施，属于业主共有。《物权法》第六章专门设置了“业主的建筑物区分所有权”，其中第70条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。” 每个运营商都必须认识到，驻地网的建设必须纳入住宅小区建设项目概算，并作为项目的配套设施，属于建筑物的附属设施，其物权当然属于业主的共有财产。
至于《电信分类目录》中描述的：“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网，并可以开展驻地网内网络元素出租或出售业务。”笔者对此也有不同看法，既然用户驻地网属于小区及商住楼规划红线内的附属设施，按照《物权法》的第76条的规定，制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约以及改建、重建建筑物及其附属设施均由业主共同决定。其中制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意；改建、重建建筑物及其附属设施应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。显然，《电信分类目录》中“用户驻地网业务经营者”当然应该是业主；规划红线内的用户驻地网设施属房产建设项目的配套设施，理所当然地应当由开发商承担；电信运营商与开发商签署的驻地网建设合同，其资产不能适用“谁投资、谁受益”的原则，其资产属于业主共有。所以，用户驻地网的接入应当由小区业主自主选择，任何单位和个人均不得采取不正当的手段进行垄断。在此，笔者建议信息产业部修改《电信分类目录》第二类基础电信业务（五）网络接入业务中有关“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网”的描述。

三、408号文称所称中国移动“不规范提供终端固定的移动公用电话业务”有失严谨
408号文称：中国移动“不规范提供终端固定的移动公用电话业务”。这一说法有待商讨，笔者不仅要问，什么是“不规范的提供终端固定的移动公用电话业务”？那么，规范的终端固定的移动公用电话业务又是如何才能提供？这些又都有什么标准和依据？究竟什么是规范的，什么又是不规范的，作为中央电信监管部门必须加以准确的描述。
四、部分固网运营商利用408号文实施商业诋毁应当引起重视
在408号出台后，一些固网运营商在用户驻地小区到处张贴408号文，并向用户宣称中国移动不能经营408号文所禁止的内容，有的地区固网运营商还将移动运营商铺设的光缆截断（有些光缆已经投入使用）。这些行为不但给中国移动的声誉造成了一定程度的损害，限制了驻地用户的选择权，也限制了电信市场的有效竞争；同时，也违反《反不正当竞争法》，有的行为（如缆截已经投入使用的光缆）已经触犯《刑法》的有关规定。按照行政法的一般原理，行政行为的发生有两大类，即依申请发生的行政行为和依职权发生的行政行为。但是，两者相比较，以职权发生的行政行为往往更容易造成侵权。因此，依职权发生的行政行为必须强调其行为的准确性。 实际上，408号文件不但没有促进有效竞争，反而已经引发了一些社会负面效益，主要体现在侵蚀了用户对移动运营商的信任心理，降低了客户与移动运营商之间的信任感；加大了移动运营商与固定运营商之间的矛盾。同时，也给地方通信行政机关的行政执法增加了难度。
五、监管部门运用行政权力应当注重公平性
笔者注意到，在最新的《电信业务分类目录》中，中国电信和中国网通经营的“小灵通”无线市话业务既没有出现在蜂窝移动通信业务的范围以内，也没有出现在固定网通信业务的范围以内，属于典型的违规经营。但至今没有看到中央信息产业主管部门和省、自治区、直辖市的通信行政管理部门采取任何行政行为加以禁止和处罚。电信监管机关对不同的电信运营商经营的业务采取差别管制，限制一方经营法律并未禁止的电信业务，而对另几方违规经营的业务采取默认的行为，有悖于《电信条例》中规定的“破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正” 的电信监管原则。笔者认为，电信监管部门依职权发生的行政行为一定要追求行为的准确性和公正性，否侧，监管部门就会失去其权威性。
笔者建议，政府有关部门应当尽快研究电信业的全业务经营模式，因为无论是固话市场还是移动电话市场，“双寡头”都不利于竞争。而实行全业务经营，不但能避免“双寡头”的不足，而且可以推进公平有效的竞争局面的形成。从世界电信业发展趋势来看，全业务经营已大势所趋，是电信业公平有效竞争的落脚点，是电信运营商释放风险的最有效办法。道理很简单，电信运营商经营的业务越多、越全面，它所面对的市场规模也就越大，运营风险也就越低。当某一类业务出现衰退时，全业务运营商就可以将其经营重心转移至其他业务，创造新的利润增长点，从而保证企业的长期稳定发展。