土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因，是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡，使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此，要制度化地解决中国土地领域存在的问题，必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系，形成各方合理的利益结构，而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时，制度化的土地管理模式，也需要进行财税体制改革，改变中国土地管理的制度环境。
近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来，适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的，反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的，土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排，没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制，造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在：（1）地方政府为了发展经济和地方财政收入，大量圈地，导致群体性事件频发；（2）农村集体和个人为避免土地被征，争相违法利用土地渔利，而无需承担相应的财产责任，导致国家和社会利益事实受损；（3）各地都没有动机保护耕地，导致土地滥用、耕地锐减；（4）土地腐败；（5）土地财政、房地产泡沫与住房困难，等等。土地管理（含拆迁）领域存在的问题，已经成为严重的政治和社会问题，必须妥善解决。
土地管理领域出现的矛盾和问题，其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系，就成为解决上述矛盾和问题的关键，也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案，尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度，对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查，运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上，本文试图针对土地管理领域存在的问题，对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想，为制度化地解决这些问题提供参考。
一、中国土地问题的根本原因：权利与义务的双重缺失与失衡
土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于目前我国土地管理制度中，土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。
（一）农村集体土地和城市国有土地权利的失衡，导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧
1978年以来，城市国有土地的财产权利逐步完善，但是，农村集体土地的财产权利则不完整，表现在如下方面。（1）在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。（2）在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相使用农村集体土地（政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地），导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。
（二）征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致被征地拆迁人抗争
在征地过程中，赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准（约为耕地平均年产值的30倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。
（三）不同地区土地开发权的失衡，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地
目前，不同地区土地的开发权是不平等的，并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护，都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的，即通过行政权来规定某个区域用于非农开发，某个区域的耕地要进行保护，只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农业用地的价值低，被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。
（四）土地财产权利和义务的失衡，导致不当得利及国家和公共利益遭受损失
与土地权利不完整相对应，土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实，也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地，一方面，有关土地管理的法律规定不可转让，但另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，进行相应的法律处罚，导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市，导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富，成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用，也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说，土地义务制度的缺失，导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。
没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来，权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务，并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中，研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务，也不论其物业是否合法，使得包括被征地人在内的社会舆论都认为，被征地者应该得到的是物业市场价值的全部，而非扣除所有相应税费之后的剩余[2]，结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期，无谓地提高了征地拆迁的交易成本（如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要价的所谓“钉子户”，致使建设项目难以进行下去，既不利于城市的发展，也给相关居民生活带来不便。事实上，如果有完善的财产义务制度安排，相关人员并不能取得如此巨款，坐地暴富。长期以来，中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的，并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异，中国城市的发展既是农村贡献的结果，也实际上与其它地区的支持有关，因此，城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果，其增值自然不能完全归这些土地的所有者，而是需要缴纳相应的税费，以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失，这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例，在这些国家，既有完善的财产权利，也有完善的财产义务，其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定，既是对财产权利的尊重，也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务，只能导致社会不公平，也不利于耕地的保护。
二、制度化解决中国土地问题的根本途径：建立权利与义务平衡的土地管理制度体系
按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[4]。因此，要制度化地解决中国土地问题，或者说土地管理制度改革的目标模式，必须满足如下要求：即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。
目前，对于农村集体土地制度改革，有各种主张。概括起来，主要有如下几种。（1）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，赋予农村土地完整的财产权利，农村土地权利变更（包括征地），需按私有财产和市场经济规则进行[5]；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，赋予农民长期稳定的土地使用权[6]；（3）保留和完善集体土地所有制，赋予集体土地更充分的物权，包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7]；（4）实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8]；（5）搁置土地所有权的争议，将重点放在土地的用益物权方面，更好地保障农村集体土地的财产权利[9]；（6）提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿，征地必须基于公共利益目的，等等。这些主张，都有一个共同的特点，即不否认土地的收益权利，虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中，一些地方政府无视权益人的权利，低价强制征地拆迁，这类做法可以称为“行政义务视角”。
行政义务视角无视权益人的权利，已经受到广泛批评。但是，“权利视角”，在主张权利的同时，也忽视了相应的义务，也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿，权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能平衡国家、集体和个人之间的利益，既保障权利人的合法权益，也防止不当得利，避免国家和社会遭受损失。在现实操作中，国家总体上越来越尊重土地权利，提高补偿标准，主张合理补偿，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然没有一个公认的、科学的边界，故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权，本文主张明晰农村集体土地财产权利，但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国，土地具有社会保障功能，土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料，沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备（短期内很难完备），就业不充分的情况下，土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制，可能造成城市规划和城市用地交易成本过高，不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化，而是要找到既能明确集体土地财产权利，又能降低城市化成本的制度安排。
因此，一个合理的土地管理制度安排，应该形成一个合理的利益诱因结构，能够满足和实现各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具体而言，土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权；土地征用和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。这样，才能确立各方面的利益及其边界，既保障权益人合法权益，又防止不劳而获和不当得利，维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系，形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制，也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务，都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为，制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式，就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。
三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排
（一）健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动
明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义，财产权包括三个要素：（1）排他性地决定财产用途的权利；（2）排他性地享有财产收益的权利；（3）以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到，在产权缺乏明确而充分的法律保护下，农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标，导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为，其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指导下，农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此，应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。
1．进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11]，农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体共同决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。
2．农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地拥有同样的财产权利，实行同地同权同义务，消除城乡建设用地的二元分割，农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。
3．完善农村集体土地的民主管理制度，健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制，由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变，没有全体村民三分之二的多数通过，土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开，议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理，可以避免土地产权虚位的问题，应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。
（二）健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益
中国人民银行个人住房贷款管理办法
中国人民银行
中国人民银行个人住房贷款管理办法
银发（1998）190号
第一章 总则
第一条
为支持城镇居民购买自用普通住房，规范个人住房贷款管理，维护借贷双方的合法权益，根据《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国担保法》和《贷款通则》，制定本办法。
第二条
个人住房贷款（以下简称贷款）是指贷款人向借款人发放的用于购买自用普通住房的贷款。贷款人发放个人住房贷款时，借款人必须提供担保，借款人到期不能偿还贷款本息的，贷款人有权依法处理其抵押物或质物，或由保证人承担偿还本息的连带责任。
第三条
本办法适用于经中国人民银行批准设立的商业银行和住房储蓄银行。
第二章 贷款对象和条件
第四条 贷款对象应是具有完全民事行为能力的自然人。
第五条 借款人同时具备以下条件：
一、具有城镇常住户口或有效居留身份；
二、有稳定的职业和收入，信用良好，有偿还贷款本息的能力；
三、具有购买住房的合同或协议；
四、无住房补贴的以不低于所购住房全部价款的30%作为购房的首期付款；有住房补贴的以个人承担部分的30%作为购房的首期付款；
五、有贷款人认可的资产作为抵押或质押，或有足够代偿能力的单位或个人作为保证人；
六、贷款人规定的其他条件。
第六条 借款人应向贷款人提供下列资料：
一、身份件（指居民身份证、户口本和其他有效居留证件）；
二、有关借款人家庭稳定的经济收入的证明；
三、符合规定的购买住房合同意向书、协议或其他批准文件；
四、抵押物或质物清单、权属证明以及有处分权人同意抵押或质押的证明；有权部门出具的抵押物估价证明；保证人同意提供担保的书面文件和保证人资信证明；
五、申请住房公积金贷款的，需持有住房公积金管理部门出具的证明；
六、贷款人要求提供的其他文件资料。
第三章 贷款程序
第七条
借款人应直接向贷款人提出借款申请，贷款人自收到贷款申请及符合要求的资料之日起，应在三周内向借款人正式答复。贷款人审查同意后，按照《贷款通则》的有关规定，向借款人发放住房贷款。
第八条
贷款人发放贷款的数额，不得大于房地产评估机构评估的拟购买住房的价值。
第九条
申请使用住房公积金贷款购买住房的，在借款申请批准后，按借款合同约定的时间，由贷款人以转帐方式将资金划转到售房单位在银行开立的帐户。住房公积金贷款额度最高不得超过借款家庭成员退休年龄内所交纳住房公积金数额的2倍。
第四章 贷款期限与利率
第十条 贷款人应根据实际情况合理确定贷款期限，但最长不得超过20年。
第十一条 借款人应与贷款银行制定还本付息计划，贷款期限在1年以内（含1年）的，实行到期一次还本付息，利随本清；贷款期限在1年以上的按月归还贷款本息。
第十二条 用信贷资金发放的个人住房
贷款利率按法定贷款利率（不含浮动）减档执行。即贷款期限为1年期以下（含1年）的，执行半年以下（含半年）法定贷款利率；期限为1至3年（含3年）的，执行6个月至1年期（含1年）法定贷款利率；期限为3至5年（含5年）的，执行1至3年期（含3年）法定贷款利率；期限为5至10年（含10年）的，执行3至5年（含5年）法定贷款利率；期限为10年以上的，在3至5年（含5年）法定贷款利率基础上适当上浮，上浮幅度最高不得超过5%。
第十三条 用住房公积金发放的个人住房贷款利率在3个月整存整取存款利率基础上加点执行。贷款期限为1年至3年（含3年）的，加1.8个百分点；期限为3至5年（含5年）的，加2.16个百分点；期限为5至10年（含10年）的，加2.34个百分点；期限为10至15年（含15年）的，加2.88个百分点；期限为15年至20年（含20年）的，加3.42个百分点。
第十四条 个人住房贷款期限在1年以内（含1年）的，实行合同利率，遇法定利率调整，不分段计算；贷款期限在1年以上的，遇法定利率调整，于下年初开始，按相应利率档次执行新的利率规定。
第五章 抵押
第十五条
贷款抵押物应当符合《中华人民共和国担保法》第三十四条的规定。《中华人民共和国担保法》第三十七条规定不得抵押的财产不得用于贷款抵押。
第十六条
借款人以所购自用住房作为贷款抵押物的，必须将住房价值全额用于贷款抵押。
第十七条
以房地产作抵押的，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押合同，并于放款前向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记手续，并于放款前向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记手续。抵押合同的有关内容按照《中华人民共和国担保法》第三十九条规定确定。
第十八条
借款人对抵押的财产在抵押期内必须妥善保管，负有维修、保养、保证完好无损的责任，并随时接受贷款人的监督检查。对设定的抵押物，在抵押期届满之前，贷款人不得擅自处分。
第十九条
抵押期间，未经贷款人同意，抵押人不得将抵押物再次抵押或出租、转让、变卖、馈赠。
第二十条
抵押合同自抵押物登记之日起生效，至借款人还清全部贷款本息时终止。抵押合同终止后，当事人应按合同的约定，解除设定的抵押权。以房地产作为抵押物的，解除抵押权时，应到原登记部门办理抵押注销登记手续。
第六章 质押和保证
第二十一条
采取质押方式的，出质人和质权人必须签订书面质押合同，《中华人民共和国担保法》规定需要办理登记的，应当办理登记手续。质押合同的有关内容，按照《中华人民共和国担保法》第六十五条的规定执行。生效日期按第七十六条至七十九条的规定执行。质押合同至借款人还清全部贷款本息时终止。
第二十二条
对设定的质物，在质押期届满之前，贷款人不得擅自处分。质押期间，质物如有损坏、遗失，贷款人应承担责任并负责赔偿。
第二十三条
借款人不能足额提供抵押（质押）时，应有贷款人认可的第三方提供承担连带责任的保证。保证人是法人，必须具有代为偿还全部贷款本息的能力，且在银行开立有存款帐户。保证人为自然人的，必须有固定经济来源，具有足够代偿能力，并且在贷款银行存有一定数额的保证金。
第二十四条
保证人与债权人应当以书面形式订立保证合同。保证人发生变更的，必须按照规定办理变更担保手续，未经贷款人认可，原保证合同不得撤销。
第七章 房屋保险
第二十五条
以房产作为抵押的，借款人需在合同签订前办理房屋保险或委托贷款人代办有关保险手续。抵押期内，保险单由贷款人保管。
第二十六条
抵押期内，借款人不得以任何理由中断或撤销保险；在保险期内，如发生保险责任范围以外的因借款人过错毁损，由借款人负全部责任。
第八章 借款合同的变更和终止
第二十七条
借款合同需要变更的，必须经借贷双方协商同意，并依法签订变更协议。
第二十八条
借款人死亡、宣告失踪或丧失民事行为能力，其财产合法继承人继续履行借款人所签订的借款合同。
第二十九条
保证人失去担保资格和能力，或发生合并、分立或破产时，借款人应变更保证人并重新办理担保手续。
第三十条
抵押人或出质人按合同规定偿还全部贷款本息后，抵押物或质物返还抵押人或出质人，借款合同终止。
第九章 抵押物或质物的处分
第三十一条
借款人在还款期限内死亡、失踪或丧失民事行为能力后无继承人或受遗赠人，或其法定继承人、受遗赠人拒绝履行借款合同的，贷款人有权依照《中华人民共和国担保法》的规定处分抵押物或质物。
第三十二条
处分抵押物或质物，其价款不足以偿还贷款本息的，贷款人有权向债务人追偿；其价款超过应偿还部分，贷款人应退还抵押人或出质人。
第三十三条
拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款项后，抵押权人有优先受偿权。
第三十四条
借款合同发生纠纷时，借贷双方应及时协商解决，协商不成的，任何一方均可依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼。
第三十五条
借款人有下列情形之一的，贷款人按中国人民银行《贷款通则》的有关规定，对借款人追究违约责任：
一、借款人不按期归还贷款本息的；
二、借款人提供虚假文件或资料，已经或可能造成贷款损失的；
三、未经贷款人同意，借款人将设定抵押权或质押权财产或权益拆迁、出售、转让、赠与或重复抵押的。
四、借款人擅自改变贷款用途，挪用贷款的；
五、借款人拒绝或阻挠贷款人对贷款使用情况进行监督检查的；
六、借款人与其他法人或经济组织签订有损贷款人权益的合同或协议的；
七、保证人违反保证合同或丧失承担连带责任能力，抵押物因意外损毁不足以清偿贷款本息，质物明显减少影响贷款人实现质权，而借款人未按要求落实新保证或新抵押（质押）的。
第十章 附则
第三十六条
个人住房贷款不得用于购买豪华住房。城镇居民修房、自建住房贷款，参照本办法执行。
第三十七条
贷款可根据本办法制定实施细则，并报中国人民银行备案。
第三十八条 本办法由中国人民银行负责解释和修改。
第三十九条
本办法自公布之日起施行。与本办法相抵触的有关规定同时废止。
一九九八年五月九日