全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（七届第21号）

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1989年12月26日通过，现予公布，自1990年1月1日起施行。

中华人民共和国主席 杨尚昆
1989年12月26日

中华人民共和国城市居民委员会组织法

（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 1989年12月26日中华人民共和国主席令第二十一号公布 自1990年1月1日起施行）

第一条 为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。
第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
第三条 居民委员会的任务：
（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；
（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；
（三）调解民间纠纷；
（四）协助维护社会治安；
（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；
（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
第四条 居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。
居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。
第五条 多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结。
第六条 居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。
居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。
第七条 居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。
第八条 居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。
年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
第九条 居民会议由十八周岁以上的居民组成。
居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。
居民会议必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。
第十条 居民委员会向居民会议负责并报告工作。
居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。
第十一条 居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。
居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。
第十二条 居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，热心为居民服务。
第十三条 居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。
第十四条 居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。
第十五条 居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。
居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。
第十六条 居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支帐目应当及时公布，接受居民监督。
第十七条 居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。
居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。
第十八条 依照法律被剥夺政治权利的人编入居民小组，居民委员会应当对他们进行监督和教育。
第十九条 机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。
前款所列单位的职工及家属、军人及随军家属，参加居住地区的居民委员会；其家属聚居区可以单独成立家属委员会，承担居民委员会的工作，在不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关和本单位的指导下进行工作。家属委员会的工作经费和家属委员会成员的生活补贴费、办公用房，由所属单位解决。
第二十条 市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。
第二十一条 本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会。
第二十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。
第二十三条 本法自１９９０年１月１日起施行。１９５４年１２月３１日全国人民代表大会常务委员会通过的《城市居民委员会组织条例》同时废止。



　　缺席判决制度是民事诉讼中的一项重要制度，其对维护到庭一方当事人合法权益，发挥了较大作用，但在被告缺席的情况下，庭审过程中只有原告举证，没有质证环节，给证据的审核认定及案件事实的查明带来困难。实践中我国的缺席判决制度在操作上常与案情不相适应，在立法上存在一定的缺陷。因此需要借鉴国外的经验，同时结合我国司法工作的具体情况，对缺席判决制度进行改革。
　　一、缺席判决的含义及特征

　　缺席判决是指开庭审理案件时，只有一方当事人到庭，人民法院依法对案件进行审理之后所作出的判决。缺席判决是相对于对席判决而言的。开庭审理时，只有一方当事人到庭，人民法院仅就到庭的一方当事人进行询问、核对证据、听取意见，在审查核实未到庭一方当事人提出的起诉状或答辩状和证据后，依法作出的判决，就是缺席判决。我国民事诉讼法第１２９条、第１３０条、第１３１条第二款对缺席判决作了明确规定。第１２９条规定：原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决；第130条规定：被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决；第131条第二款规定：人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第157、158、159、160条对无民事行为能力、限制行为能力的法定代理人及有独立请求权的第三人缺席时也作了类似规定。

　　根据这些规定，我国的缺席判决制度即非缺席判决主义，也非一方辩论主义。　 一方面，它与缺席判决主义的缺席判决制度有着明显的不同。这种不同主要表现在：首先，对原告的处理，我国的做法是“可以按撤诉处理”；而缺席判决主义的处理通常是拟制为原告放弃诉讼请求。这两者指向的对象不同———前者指向诉讼程序，后者指向实体问题；产生的法律效果也不同———前者导致诉讼的结束，争议恢复到未起诉时的状态，后者则导致当事人实体权利的丧失。其次，对被告的缺席，我国虽然也规定法院“可以缺席判决”，但是根据我国民事诉讼法“以事实为根据，以法律为准绳”的立法精神，法院对未到庭当事人已经提出的答辩状和其他诉讼材料仍应认真地进行审查，该方当事人的合法权益仍应受到充分的考虑。这与缺席判决主义因一方缺席便判定其败诉有着明显的不同。最后，我国对缺席判决不设立异议制度，缺席判决的效力等同于对席判决；而在缺席判决主义下，缺席判决可因缺席方的异议而失去效力，并使诉讼恢复到判决前的状态。　　

另一方面，我国的缺席审判制度也不同于一方辩论主义的缺席判决制度。这表现在：首先，我国法律对原被告的缺席区别对待，而一方辩论主义则不分原、被告，任何一方的缺席均可能引起缺席判决。其次，在我国，缺席判决由人民法院依职权作出，而在一方辩论主义下，缺席判决一般是经到庭一方当事人的申请而作出。

　　二、我国缺席判决制度的缺陷

　　我国在立法上，只规定了可以使用缺席判决的情形，却未对具体的程序和审理方式作出详细的规定，由于立法的不明确，在缺席判决制度的具体设计和操作方面还存在着以下缺陷。

　　（一）我国的缺席判决制度偏重于实体公正，忽略了程序公正。主要表现在，法院在一方当事人缺席的情况下，仍要查清案件事实才能作出判决，法院判决的依据不是到庭一方的陈述，也不是缺席一方的诉讼材料，而是法院依职权调查的证据。法官陷入了主动查证的活动之中，法院代替了缺席被告的位置作出防御，将缺席案件变成法院和原告之间的诉讼，使当事人对法官的中立地位产生质疑。

　　（二）适用缺席判决的法律条件不具体。我国的缺席判决制度规定，原、被告经传票传唤后拒不到庭或中途退途，可以适用缺席判决。其中“到庭”所指“庭”在空间上的含义无疑是指开庭的法庭。但在时间上是截止在诉讼的哪个阶段无从可知。由于规定不明确，在司法实践中，法官在审理案件时遇到许多难于决断的问题，如：1、一个案件原告或被告为多人，其中只有部份当事人到庭，部份当事人不到庭是否适用缺席判决？2、一个案件因经数次开庭，但部份当事人有时开庭未到庭，有时中途退庭，是否适用缺席判决？3、如果一个案件即使只有部份当事人出庭也需要数次开庭，是否每次开庭都应传票传唤未到庭当事人，如果应传票传唤且是公告传唤，此类案件的审理效率如何保证？4、一个案件历经数次开庭，有时原告不到庭，有时被告不到庭，应如何处理？5、如果案件审理过程中双方当事人均到庭，只是在辩论阶段一方当事人未到庭，是否应当缺席判决？6、如果未出庭当事人在庭前递交了答辩状，是否可视其为进行了答辩？对以上问题我国的缺席判决制度在法律实用上都有许多需要改进和完善的地方。我国的缺席判决制度在程序上的不具体，常使法官在办理案件时自主权利过滥，导致在缺席判决时各行其事或对缺席判决的条件已经成熟和不成熟的案件难于决断，不敢大胆适用缺席判决，无法从程序公正和审判效率上切实保障当事人的合法权益。

　　（三）传票传唤的问题。在法院送达过程中，以邮局的送达回证签收回执单作为送达依据，并不审查具体签收情形，只要被告未到庭，就作出缺席判决。但如下情形：未成年家属代为签收；被告下落不明，成年家属代收后无法转交；邻居等无权代为签收；甚至是邮递员冒名签收；这些情形显然是不具有法律效力的，造成了对当事人权利的侵害。

　　（四）对缺席一方当事人的上诉权未加限制。在我国，无论缺席一方当事人的缺席原因如何，缺席被告只要不服判决，一律有权向上一级法院提出上诉，这样的做法对到庭一方当事人显然是不公平的。有些被告出于恶意利用缺席判决制度这一规定，无故不到庭或未经法庭许可中途退庭，一审判决后再提出上诉，以此达到拖延诉讼时间的目的。如果纵容这种现象漫延而不给予相应制约，既损害了法律的尊严，也违背了我国司法公正、高效的原则，同时人为地增加了原告的诉讼成本。笔者认为应对故意缺席或未经法庭许可中途退庭的被告的上诉权利加以限制，因为被告故意缺席，是以不作为的方式处分自己的权利，未经许可中途退庭则是以一种消极的作为方式处理自己的权利，二者均应视为被告放弃了自己在诉讼上的权利，法官可以就原、被告提供的诉讼材料进行审查并作出判决，原告败诉的可以上诉，被告败诉则不允许上诉，因为根据一事不再理的原则，被告已经放弃的诉讼权利不得在二审程序上实现。

　　三、完善缺席判决制度之建议

　　缺席判决制度是民事诉讼制度的一部分，在民事审判中只相对于对席审判而言，是民事诉讼程序的特殊情况，不是完整的诉讼程序。纵观世界各国，确立缺席判决制度的最终目的在于鼓励当事人积极参加诉讼，完成各种诉讼行为，尽量减少缺席情形的发生；在一定意义上尽可能维护当事人的平等地位，充分保障双方当事人在诉讼中攻守平衡的机会和手段。一个科学、完整的诉讼程序不但应体现公正和效率这两大主题，还应在司法实践中便于操作和适用，具备公正、高效、便捷的特点。我国现行的缺席判决制度因受立法理念的制约、模式设计的不协调，其功能远不能得到应有的发挥。完善和改革我国的缺席判决制度，既是设定法律的内在要求，也是审判方式改革的必然趋向。

　　（一）设立专门送达的确认程序。我国民事诉讼法规定普通程序只能以传票的形式通知当事人，简易程序则可以采用简便的方式通知当事人，如口头传唤、电话通知等方式。笔者认为由于缺席判决直接关系到诉争实体权利的归属，不宜使用简易程序的简便送达方式通知当事人，而应用传票、公告的方式送达起诉状副本及开庭传票。法官在缺席判决之前要严格审查应诉通知书、起诉书副本、传票的送达是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第77、78、79、80、81、82、84条的相关规定，在确定送达合法的情况下还要审查当事人未到庭的理由是否正当，如果当事人有正当理由未能出庭，应延期审理。

　　（二）设立缺席判决的申诉救济制度。在缺席宣判后，允许当事人在一定的期限内对缺席的合理性和正当性提出异议，并审查理由，来决定下一步的程序。

　　（三）完善检察院的监督职能。民事行政检察因立法的先天不足，不能以诉讼参加人的身份参与诉讼活动的全过程，事后监督使检察机关成为民事案件立案和审理活动的局外人，无法及时发现和纠正法院在诉讼程序上的违法情况，只能依靠当事人的申诉来进行民事监督，所以应该完善检察院对法院缺席判决制度的监督职能。

　　综上所述，在审判实践中，为了更好地保护当事人的诉讼权利及实体权利，法官一方面应大胆运用缺席判决，不应因为出现缺席情况而使案件久拖不结;另一方面又要严格按法律程序适用缺席判决，避免缺席判决适用的扩大化。