江苏省盐城市人民政府


盐政发[2004]94号


盐城市人民政府关于印发《盐城市新型农村合作医疗 实施细则》的通知

　　
各县(市、区)人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《盐城市新型农村合作医疗实施细则》印发给你们，希认真贯彻执行。



二OO四年三月二十六日




盐城市新型农村合作医疗实施细则


第一章 总 则
第一条 为建立和完善新型农村合作医疗制度，增强农村居民抵御大病风险能力，减少因病致贫、因病返贫现象的发生，根据《中华人民共和国农业法》、《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》、《江苏省农村初级卫生保健条例》和《省政府关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见》，结合我市实际，制定本细则。
第二条 本细则所称新型农村合作医疗，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的医疗互助共济制度。
第三条 新型农村合作医疗工作坚持“政府-领导、部门配合、集体扶持、群众参与、科学管理、民主监督"的方针。
第四条 市、县(市、区)卫生行政部门负责本细则的实施。
第五条 在实行新型农村合作医疗的同时，鼓励有条件的地区逐步推进农村社会医疗保险。
第六条 各级人民政府及其有关部门对在新型农村合作医疗工作中做出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励；对在新型农村合作医疗工作中违纪违规造成后果的，按照有关规定处理。
第二章机构与职责
第七条 县(市、区)、乡(镇)人民政府分别成立由同级人民政府负责人和农办、卫生、财政、审计、工商、药监、公安、广电、法制、民政、劳动和社会保障等部门负责人参加的新型农村合作医疗管理委员会，负责组织、协调和管理新型农村合作医疗工作，履行以下职责：
(一)根据辖区内具体情况，制定新型农村合作医疗实施规划、年度计划及配套方案；
(二)负责新型农村合作医疗资金的筹集、使用和管理，确保专款专用。
第八条 县(市、区)新型农村合作医疗管理委员会下设办公室(以下简称合管办)，设在卫生行政部门，履行以下职责：
(一)负责新型农村合作医疗宣传发动和检查监督工作，并进行科学分析，提出工作建议，定期向上级和同级管理委员会汇报工作情况；
(二)负责参加农民医疗费用的审核与减补，定期公布帐目，接受参加农民和有关部门的监督；
(三)负责新型农村合作医疗基金的管理，保证基金的安全运作；
(四)负责对承担新型农村合作医疗业务的医疗卫生机构的监督；
(五)完成同级政府及上级主管部门交办的其他有关事项。
第九条 县(市、区)原则上可根据需要在乡镇委托乡镇卫生院或防保所等有关机构经办支付业务，也可委托商业保险机构经办支付业务。其所需经费不得从新型农村合作医疗基金中提取。行政村成立由村委会主任、群众代表、乡村医生等人员参加的村新型合作医疗小组，负责本村新型合作医疗的组织、筹资、管理工作。
第三章 组织实施
第十条 本市农村常住人口均可参加新型农村合作医疗。参加农民按年度、以户为单位缴纳费用。
第十一条 参加农民必须自觉遵守本细则和有关制度、规定，并在规定时间内缴足合作医疗费用。
第十二条 参加农民享有就诊医药费优惠与补助，享有对指定医疗单位的服务质量、收费标准等进行监督、举报和投诉的权利。
第十三条 各县(市、区)、乡(镇)人民政府根据本地农村经济状况及群众保健需求，选择实施“保健风险型"或“大病统筹"合作医疗形式。
第四章 资金运作
第十四条 新型农村合作医疗实行政府资助、集体扶持、个人缴费相结合的筹资机制。
市财政对全市参加按农民每人每年2元标准予以补助，省财政转移支付县(市)要按参加农民每人每年不低于8元标准予以补助，其他县(市、区)要按参加农民每人每年不低于13元标准予以补助。
村级集体经济组织应对本地新型农村合作医疗给予扶持，但集体出资部分不得向农民摊派，扶持资金列入年度计划，并予以公示。
个人缴纳的费用，遵循自愿原则，按新型农村合作医疗实施形式确定标准筹集。其中实行大病统筹的每人每年不低于10元。
第十五条 农民个人缴费收缴方式，可在农民自愿参加并签约承诺的前提下，由乡(镇)农税或财税部门一次性代收，开具由省财税部门统一印制的专用收据；也可采取其他符合农民意愿的缴费方式。乡村集体经济组织的扶持资金和单位扶持资金，每年由县(市、区)新型农村合作医疗管理委员会委托乡(镇)人民政府和村委会收缴，存入县(市、区)新型农村合作医疗基金专用帐户，并定期划入同级财政专户；地方财政补助资金，由地方各级财政部门根据参加的人数，直接划拨到新型农村合作医疗基金专用帐户。
第十六条 新型农村合作医疗的减补，根据实施形式，确定门诊、住院医药费用的比例。新型农村合作医疗药品品种参照《江苏省新型农村合作医疗常用和急救药品参考目录》规定执行。
第十七条 农民参加新型农村合作医疗，应当与经费管理组织签订合同，合同应当明确农村居民就诊、住院、转诊的程序和方法，医疗费用补助范围、补助标准等。参加者凭就诊病历及有关证明、．收费凭据办理减免补助。
第十八条 参加农民在年内没有开支新型农村合作医疗基金的，由县(市、区)合管办统一安排1次常规性体检。体检项目由县(市、区)合管办确定。
第十九条 新型农村合作医疗基金的管理要严格执行《江苏省新型农村合作医疗基金管理办法》， (苏财社[2003]65号)实行财政专户储存、专款专用，严禁任何单位、个人以任何形式和理由改变基金用途。
第二十条 卫生、财政、审计、民政等部门要加强对新型农村合作医疗基金筹集和使用的监督。各级资金的补助报销情况要定期向社会公布，县(市、区)每半年、乡(镇)每季度公布1次。
第五章附则
第二十一条 县(市、区)人民政府可根据本细则制定实施方案。
第二十二条 本细则自2004年4月1日起施行。



谈悬赏广告能否对法律上有特定身份的人适用
-------兼论悬赏广告的法律性质

—————————————————————————————————————————
内容提要：悬赏广告是日常生活中常见的现象，同时也是一个在法理上很复杂的问题，其复杂性在于对其在法律性质上的认识的不统一。综合起来看，采用单方行为说更有利于对相对人利益的保护，更有利于维护正常的社会生活秩序。对法律上有特定身份的人基于完成悬赏行为而产生的报酬请求权和基于特定身份悬赏广告在是所应完成的义务之间的法律冲突，应在严格区分“公”行为和“私”行为的基础上作从宽的解释。
关键词：悬赏广告 契约说 单方行为说 法律上之特定身份 法律冲突
作者简介：吴猛（1973年9月—— ），男，汉族，湘潭大学法学院2000级研究生，主要从事民商法研究。
刘慧（1974年3月—— ），女，汉族，湘潭大学法学院2000级研究生，主要从事民商法研究。
————————————————————————————————————

悬赏广告是一个日常生活中常见而在法理上很复杂的问题，在司法实践中因为缺乏法律的明确细化的规定，法官在处理这类案件时的自由裁量权相当大。而问题的尖锐性在于，诉讼双方的争议往往不是一个“量”的问题，而是一个“质”的问题；同时，在诉讼中有可能出现标准的悬赏广告争议之外的一些情节——如对法律上有特定身份的人基于完成悬赏行为而产生的报酬请求权和基于特定身份所应完成的义务之间的法律冲突——法官此时的判决如无充分的法理基础，很可能导致败诉的一方（包括学界中持败诉一方观点的学者）的激烈反应。因此我们有必要在理清有关悬赏广告的法律性质的这个大前提下，去关注个案中某些具体情节在法理上的阐释，关注如何正确适用法律去解决那些法律无明文规定或者法律规定有重叠（竞合）的具体个案。最近看了个案例，其中涉及到了一个问题：在法律上有特定身份的人基于悬赏广告的报酬请求权的问题。笔者不揣浅陋，试对此问题加以探讨，并求教于学界先进。

一、 案情介绍及争议焦点
原告曾某于1996年3月5日在H省某县丢失一个提包，内有现金1万元，各种票据等计款8万余元。原告发现其钱物丢失以后，立即在该县电视台和有线广播台连续播发寻物启事，在寻物启事中声称，谁拾到提包并归还失主，失主则付给拾者1.5万元酬金以示谢意。10天后，被告李某（某派出所民警）在下班回家的路上拾到该提包，当即前往原告指定的交物地点，准备将提包、钱物交付给原告。但在交付时，被告提出原告应当按寻物启事的内容先偿付1.5万元酬金，然后才能交付拾得物。原告提出当初播放寻物启事主要是为了尽快地找到拾得物，考虑到提包内只有1万元现款，因此不能给1.5万元的酬金，并且被告身为人民警察，拾得遗失物返还失主是理所当然的，是职务行为，所以只能给2000元酬金。双方因未达成一致意见，被告遂拒绝交付拾得物。后原告请有关部门出面做协调工作，原告并同意支付1万元酬金，被告仍坚持应实现许诺的1.5万元，否则不交钱物。原告被迫向法院起诉，请求被告交付拾得物。
对本案的处理有两种不同的意见。
第一种观点认为：根据《民法通则》第79条第二款之规定拾得遗失物应该归还原主，“因此而支出的费用由失主偿还”。此费用是指拾得者为完成此归还行为所支出的必要费用，并不是报酬性质的给付，而只是一种补偿性的支付。可见，失主是否向拾得者支付报酬完全不影响他向拾得者要求归还拾得物，而且，拾得者也没有任何法律上的权利可以对抗失主的这种请求权，相反，向失主归还拾得物对他而言是一种强制性的义务。同时，原告的人民警察身份决定了他没有要求报酬的权利。因此，被告无须支付任何报酬。
第二种观点认为：原告在丢失提包后向社会发出的附报酬条款的寻物启事就其性质而言是一种要约，而被告在完成其指定的行为后即构成了对该要约的承诺，双方实际上形成了一种合同关系，因此，被告应该享有基于合同关系的同时履行抗辩权，即在原告不支付报酬的情况下，有权不返还拾得物。
另外，在有关悬赏广告的纠纷中，悬赏广告的发布人的意志是否真实也是一个争论的焦点问题。一般来说，持第一种观点的人大多坚持认为，广告发布人的意志表示是不真实的，他们认为“广告人失去所有物，拾得者捡到遗失物而予以无声的占有，这使得广告人认为遗失物处于危急状态，他（她）对遗失物的利益濒临消灭的危险。在这种紧急状态下，他才不得已作出悬赏的意思表示，以图恢复自己原有的财产权益。这显然是一种无可奈何之举，并非真实的意识表示”。○1因此广告发布人可以据此否定自己先前的意思表示，拒绝拾得者的报酬请求权。而反对的意见认为：如果允许广告发布人任意地以意思表示不真实为借口来抗拒完成广告行为人的报酬请求不利于保护善意相对人的利益，也有违于民法诚实信用原则。
从以上不同的观点可以看出，对悬赏广告的法律性质理解的差异是导致争议的主要原因。

二、 悬赏广告的法律性质的辨析
对于悬赏广告的概念的表述，目前的通说认为是指“广告人以广告形式声明对完成悬赏广告中规定的特定行为的任何人，给付广告中约定报酬的意思表示行为。”○2有争议的是悬赏广告的法律后果是什么？广告的发布人和行为的完成者之间的法律地位是怎样的？他们相互间的权利义务关系如何？要回答这些个问题就必须先对悬赏广告的法律性质进行界定。
关于悬赏广告的法律性质有两种说法——契约说和单方行为说。
所谓契约说也称要约说，即认为“悬赏广告为一种合同，因为广告对不特定的人所提相互的条件为一种要约，此种要约因一定的行为完成而成立悬赏合同”。○3而在我国的司法实践也已经认同了此种说法，认为在行为人完成了广告中所规定的特定行为后即构成对广告人所发要约的有效承诺，双方因此而形成债权债务关系。○4但是契约说也是有其自身局限的，对许多现实中的问题无法作出令人满意的回答：
第一，某人在不知道悬赏广告内容的情况下完成了广告人所要求的特定的行为，那么根据合同是双方之间的合意的要求，此行为就会因为缺少这种合意而不构成对广告人要约的有效承诺，广告人可以以此来对抗相对人的请求。同时，如果将悬赏广告视为要约，那么广告人就可以在相对人作出正式承诺以前撤回或撤销要约，变更要约的内容。这对于相对人的保护显然是不利的。
第二，在行为的完成人是无行为能力人或限制行为能力人的情况下，广告的发布人可以据此认为相对人无定约能力，也没有承诺的资格，不能在他们之间形成合同关系而拒绝相对人的报酬请求权。
第三，契约说的另一个难以解释的地方是合同的同时履行抗辩权的问题，同时履行抗辩权是双务合同的一项基本的抗辩权，那么悬赏广告的完成人是否据此享有了在广告人不支付报酬的前提下拒绝归还拾得物的权利呢？这显然是与《民法通则》第79条的规定相抵触的。
从某种意义上来说，单方行为说正是为了弥补契约说的不足而发展起来的，这种观点认为悬赏广告为单独的意思表示，因为“对完成一定行为的人负给付报酬之义务，在行为人方面无须有承诺，惟以其一定行为之完成为停止条件。”○5单独行为说在保护相对人的利益方面较之于契约说有其优势：
其一，采取单方行为说，只要广告人发出悬赏广告就应该受其约束。即使相对人在不知道悬赏广告内容的情况下完成了该特定行为，也应该享有报酬请求权，广告人不得以相对人不知道该广告内容为由拒绝相对人的请求；同时，由于广告人实施的是单方行为，广告人不得在发出广告后随意撤回或撤销该广告。这显然更有利于保护相对人的利益。
其二，采用单方行为说可以解决相对人的定约资格问题，即在无行为能力人和限制行为能力人完成悬赏广告要求的行为后，广告发布人不得以其无定约资格为由拒绝给付。
其三，在举证责任问题上，单方行为说认为：相对人完成悬赏广告中要求的行为是一种事实行为，而非具有法律意义的承诺行为。这样只要相对人完成了广告人要求的特定行为即享有报酬请求权，而无需准确证明有效承诺的存在及承诺的具体时间等问题了，从而可以极大地减轻相对人在求偿时的举证责任。
另外，契约说和单方行为说都必须面对的一个问题是：广告人（特别是寻找遗失物之广告人）的意思表示是否真实？我认为失主刊登悬赏广告寻找遗失物固然是出于无奈，他也有理由认为遗失的财物正处于危急之中，他对遗失物的利益有消灭的危险，所以在无奈之下才作出悬赏的意思表示。但是我们应该看到这是他自己迫使自己所为的一种行为，而不是特定对方迫使其所为的行为；给付多少酬金是遗失物所有人自己衡量的结果，不是特定相对方提出的强加条件。如果悬赏广告发布人因此而拒绝善意相对人的报酬请求权显然是有违于民法之诚实信用原则的。因此，我认为应该正确看待悬赏人的意思表示真实性的问题，还是应把悬赏人在这种无奈的前提下所作的行为看作是其理性的选择。

三、 法律上有特定身份的人完成悬赏广告指定行为能否拥有报酬请求权
本案的另一争论焦点在于被告李某的法律上的特定身份（人民警察）与他完成悬赏广告指定行为后的报酬请求权之间的关系如何？传统的观点认为，作为在法律上有特定身份的人应比一般普通公民负有更多的义务。体现在这个个案上，如果说普通公民在拾得遗失物后不主动寻找失主而坐等悬赏，只是个道德范畴的问题的话，那么李某身为人民警察拾到遗失物主动寻找失主则应该是他的一项法律义务了。因此，原告没有支付悬赏的义务。
我认为在这个问题上有进一步探讨的必要：首先,我们应该看到作为在法律上有特定身份的人之所以要比普通公民负有更多的义务，因为他们的大部分行为都是代表了公共权力的行使。从某种意义上说，他们在选择进入公共服务行业的同时，他们就和国家有了一个默契：他们可以代表国家行使一定的权力，国家也在多数情况下为他们承担行为的法律后果；与此同时，作为在法律上有特定身份的人他们也失去了一些普通人的权利，或者说他们就选择了承受更多的义务。比如说：选择成为军人、警察就意味着在危急关头挺身而出甚至牺牲自己的生命，选择成为消防员就意味着在火场上有牺牲自己而拯救普通民众的义务（至少是有实现这些义务的可能）。这一点在我国的现行法律上也是得到了确认的，如紧急避险对普通公民而言是一种权利，只要没有超过必要的限度而造成了不应有的损失就无须承担法律责任。但是，《刑法》第二十一条第三款规定“关于避免本人危险的规定，不适用与职务上、业务上负有特定责任的人”。因此，在本案中被告李某的特定身份对他基于完成悬赏广告指定的行为而产生的报酬请求权的实现是有影响的。
但是，在本案中，我们应该注意到一个具体的情节：李某是在下班的途中拾到该提包的，这实际上牵涉到了一个所谓“公”行为和“私”行为的划分的问题。在法律上有特定身份的人与普通人在义务的承担上之所以有区别是因为他更多的时候实施的是“公”行为——即职务行为，他承担更多义务的前提是因为他享有国家赋予的更多的权力。然而，这并不是说法律上有特定身份的人的一切行为都是“公”行为，他也应有作为私法主体的一般权利，当然前提是此时他的行为是“私”行为——即非职务行为。这一点在我国的《国家赔偿法》的相关规定上可以得到反面的体现，该法第五条第二项规定：“行政机关工作人员与行使职务无关的个人行为”，国家不承担赔偿责任。这说明作为法律上有特定身份的人的行为的确有所谓“公”行为和“私”行为的区分。具体在本案，我认为被告李某的法律上之特定身份并不能当然成为阻却其行使报酬请求权的理由，因为其时已在李某下班以后，李某完全可以作为一个私法上的主体去从事相应的民事活动。因此在本案中李某的法律上之特定身份其实是一个与案件的审理无太大关系的一个情节。
另外，我认为即使在完成悬赏广告的行为真的和职务行为竞合的情况下，行为人也并非没有报酬请求权，只是在这个时候，悬赏人可以以此作为对抗的理由，从而使相对人的请求权无法实现，也就是说相对人的请求权并非自始就不存在。因此，我觉得如果此时悬赏人不以相对人的法律上之特定身份为抗辩理由，那么相对人的报酬请求权是可以自然得到实现的，而且此时不应把相对人所得报酬理解为悬赏人的赠予。

综上所述，我认为以下是本文的要点：（1）悬赏广告在本质上是悬赏广告发布人的一种单方行为，因为作此种理解有利于保护相对人的利益，也是对民法诚实信用原则的体现和维护；（2）对悬赏人意思表示是否真实的问题，应该肯定其有不情愿的因素，但是这也是其在思考后的理性的选择，因此不能轻易地以此为理由来否定悬赏广告的效力；（3）相对人的法律上之特定身份并不能当然成为阻却其行使报酬请求权的理由，其作为私法主体所为的民事行为的效力应得到维护。因此，我认为被告李某应该得到悬赏广告中许诺的报酬。

注释：
○1梁彗星，《自由心证与自由裁量》〔c〕，北京，中国法制出版社，2000年9月 第166—167页
○2王家福，《民法债权》〔M〕,北京，法律出版社，1999年，第285页
○3王利明 崔建远《合同法新论.总则》〔M〕,北京，中国政法大学出版社，2000年，第143页
○4“李珉诉朱晋华、李绍华悬赏广告酬金纠纷案”，载《最高人民法院公报》1995年第2期
○5王伯琦，《民法债篇总论》〔M〕, 台北，国立编译馆，1986年，第30—31页。


作者通信地址：湘潭大学69#信箱 研究生楼1—512 吴猛 411105