国家文物局


关于加强大遗址考古工作的指导意见


文物保函〔2013〕39号



各省、自治区、直辖市文物局（文化厅）：
　　为进一步加强考古工作在大遗址保护中的基础地位和引领作用，推动文物事业与考古学科建设协调发展，现就大遗址考古工作提出如下意见：
　　一、正确认识考古工作在大遗址保护中的作用和地位
　　大遗址考古是大遗址保护工作的重要内容，是开展大遗址保护、展示、利用的科学依据和基础。应通过审慎的、持续的考古工作，不断发掘、研究、阐释大遗址的重要内涵和价值，指导大遗址保护和国家考古遗址公园建设，传承弘扬中华民族优秀传统文化。同时，大遗址考古也是考古学研究体系的核心和重点。深入开展大遗址考古工作，必将有力推动考古学及相关学科的发展，促进我国考古学整体水平不断提高。
　　各级文物行政部门、大遗址管理机构和考古单位，应进一步统一思想、提高认识，明确考古工作在大遗址保护中的重要地位和作用，把加强大遗址考古工作作为当前和今后一个时期的重要任务，通过开展系统、科学、规范的考古工作，确保我国大遗址保护工作和文化遗产保护事业的健康、可持续发展。
　　二、明确大遗址考古工作的任务和要求
　　大遗址考古工作应坚持以下工作思路和原则：
　　（一）坚持考古先行原则。根据大遗址保护展示和学科发展的需要，科学编制、实施考古工作计划。通过长期、主动、专门的考古和研究工作，确定遗址概况，评估保存现状，认定遗址价值，为划定保护区划、编制保护规划、实施保护展示工程和建设考古遗址公园提供科学依据。
　　（二）考古工作必须贯穿于大遗址保护与考古遗址公园建设始终。在大遗址保护规划、方案中应包括考古工作思路和相应保障措施；在大遗址保护展示工程施工和监理中应将考古与文物保护作为重要工作内容；在考古遗址公园建设可行性研究中应充分体现考古工作的深度和广度；在大遗址保护规划编制和保护展示工程文物影响评估中应将确保考古工作的持续开展作为重要内容。
　　（三）牢固树立课题意识和科技意识。尊重考古学科自身规律，根据城址、墓群、聚落、窑址等不同类型的遗址特点，确定有针对性的技术路线，制订各阶段课题目标。将大遗址考古工作与推动学科进步相结合，开展多学科综合研究，积极推动现代科学技术的运用和科技成果的应用，以技术创新和科技进步提升大遗址考古工作水平和质量。
　　（四）切实提高保护意识。大遗址考古的核心是保护，应尽可能不发掘或仅进行小面积发掘来解决学术问题。应将文物保护作为考古工作计划和工作方案的必要内容，确保重要遗迹和出土文物在第一时间获得妥善保护。应充分考虑大遗址整体保护和科学展示的需要，按照最小干预和永续保护原则开展考古工作。应根据考古工作进展情况，及时提出遗址保护、展示的意见和建议。
　　（五）高度重视考古研究和成果转化。加强考古资料整理和报告出版，推进大遗址内涵研究和价值阐释。加强公众考古，推动大遗址考古成果惠及民众。有条件的地方可以适当开放考古工地，通过向公众展示大遗址考古工作的过程和成果，积极普及文化遗产保护知识，充分发挥考古工作的教育与社会服务功能，不断增强大遗址考古工作的社会影响力，促进当地文化发展。
　　三、建立健全大遗址考古工作机制
　　（一）大遗址考古实施项目管理，严格执行资质管理和领队管理制度，严格履行立项、审批、检查、验收等相关程序，实现大遗址考古项目管理的科学化。
　　大遗址考古项目应该由具有考古发掘资质、科研力量雄厚、文物保护设施完备的单位负责实施。承担大遗址考古项目的领队应具有高级职称，主持过主动性考古发掘项目，具备丰富的大遗址考古经验，并主持编写过考古发掘报告。
　　申请大遗址考古项目，应提交大遗址考古工作计划和省级文物行政部门的立项申请，并按年度上报考古工作方案，涉及考古发掘的应同时填报考古发掘申请书。
　　（二）国家文物局负责大遗址考古项目的审批，省级文物行政部门负责本辖区内大遗址考古项目的组织、管理。跨省域的大遗址考古项目，由项目所在地的省级文物行政部门联合组织实施。大遗址考古项目，应由省级文物行政部门委托具有考古发掘资质的单位负责监理。
　　（三）完善合作机制，鼓励不同部门、不同单位开展跨地区、跨行业、跨领域合作。合作部门或单位应签订具体协议或项目合同，明确责权利。大遗址管理机构应加强与考古单位的合作，统筹考虑遗址博物馆、考古工作站、文物标本库的建设。
　　（四）考古单位应加强内部管理，建立健全工作程序和管理制度，规范考古调查、勘探和发掘行为。遇有重大考古发现，应按规定及时上报。加强考古发掘经费的使用管理，严格财务审计制度，提高资金使用效率和使用效益。
四、创新举措，完善大遗址考古工作保障体系
　　（一）省级文物行政部门应积极协调相关部门和地方人民政府为大遗址考古顺利开展创造条件，在政策、经费、人员方面给予重点支持。规划和设计单位应联合考古单位共同编制大遗址保护规划和保护展示方案，考古单位应积极参与遗址保护规划编制、保护方案制订、保护和展示工程实施、考古遗址公园建设和管理的全过程，在诠释遗址内涵、认定遗址价值、评估遗址保存和保护现状、划定遗址保护区划、选择遗址保护和展示方式、确定遗址展示对象和展示方法等方面提供专业意见。
　　（二）大遗址所在地文物部门及大遗址管理机构应主动加强与考古单位的合作，在大遗址保护和考古遗址公园日常管理中，支持考古单位严格执行大遗址考古工作计划。大遗址管理机构应委托考古单位在有关工程施工现场进行考古监理，确保文物安全。施工单位应配合做好工程前期考古和工程施工过程中的考古监理和文物保护工作。施工结束后，考古单位应向大遗址管理机构和省级文物行政部门提交考古监理报告，内容包括施工时间、施工区域、文物保护措施执行情况、现场新发现文物情况和处理措施等。考古监理报告应作为工程监理报告的一部分，并作为工程验收的重要依据。
　　（三）加强科技和设施保障。推进大遗址考古的数字化和标准化建设，建立大遗址考古数据库和科研平台；不断改善大遗址考古工作条件，逐步建设完善文物标本库、考古工作站等基础设施。
　　（四）加大投入力度。在充分保障连续性大遗址考古工作经费的同时，大遗址管理机构还应将结合遗址本体保护和环境整治工程开展的考古、调查、发掘和出土文物保护，以及工程文物影响评估和工程施工考古监理等工作所需费用列入工程预算。
　　（五）加强大遗址考古专业人才的培养、培训和引进，提升从业人员的整体素质和专业水平。努力创造条件，保持专业队伍的相对稳定。积极吸纳文物保护、科技等方面的人才参与大遗址考古工作，提高工作的科学性。
　　（六）国家文物局和省级文物行政部门加强大遗址考古工作的指导、监督、检查与验收，检查、验收结果作为项目考核的重要指标。对拒不执行有关规定的相关单位和个人，国家文物局将视情节，给予通报批评、暂停或终止大遗址保护项目的立项和审批，或取消相关资质。
　　结合本指导意见精神，为进一步规范大遗址考古工作程序，提高考古工作水平，我局还组织制定了《大遗址考古工作要求》。现一并印发，请你局（厅）组织、指导考古单位和大遗址管理机构认真学习、贯彻执行。

　　附件：《大遗址考古工作要求》

　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家文物局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一三年一月八日



附件

大遗址考古工作要求
　　　
　　　大遗址是中国古代文明的高度凝聚体，是中华民族历史传承最直接、最主要的见证。大遗址考古肩负着揭示遗址重要内涵和价值、发掘中华民族辉煌历史、传承民族优秀文化、建设共有精神家园和推动考古学学科进步的重任。大遗址考古是在严格遵守《中华人民共和国文物保护法》和《田野考古工作规程》的基础上，主动调整工作方式和方法、更新保护技术和理念、创新管理机制和模式的文化遗产保护实践。为规范大遗址考古工作程序，特制定以下工作要求。
　　　一、基本方针、主要任务和工作目的
　　　　大遗址考古的基本方针是以科学发展观为指导，贯彻“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，坚持考古调查、发掘和保护并举，坚持科学研究与促进当地社会发展共赢。
　　　　大遗址考古的主要任务是通过创新考古工作理念和方法，科学揭示大遗址的分布范围、文化内涵、组合构成、布局及演进等，科学评估遗址价值。
　　　　大遗址考古的主要目的是支撑遗址保护，促进有序利用；加强考古学科建设，推动学科进步；服务遗址管理和展示，支持考古遗址公园建设；改善遗址环境，造福当地民众。
　　　二、基本原则
　　　考古先行、全程参与、科研为主、保护第一，是现阶段大遗址考古工作的基本原则。大遗址考古是遗址保护工作的基础。考古工作应贯穿遗址保护规划、保护和展示工程、考古遗址公园建设和管理的始终。大遗址考古是实践大遗址保护理念，解决重大学术课题，推动现代文物保护科学技术，创新文化遗产管理体制的有效手段。大遗址考古始终把保护放在第一位，在选择工作地点、工作面积和工作方式时首先考虑对遗址的保护，做到对遗址最小干预，应尽量不发掘或仅进行小面积发掘来解决学术问题。
　　　　三、工作程序
　　　　（一）省级文物行政部门负责委托具有考古发掘资质的单位制定大遗址考古工作计划，并在初步审核后报经国家文物局批准立项。
　　　　考古工作计划的主要内容包括：遗址基本信息，保存现状，遗址保护工作概况，以往考古工作总结评估，遗址保护、科研和发展等方面需求与压力评估，近期（3—5年）、中期（5—10年）和远期考古工作计划等。
　　　　考古工作计划应遵循考古学科自身规律，立足大遗址保护和管理需求，适应当地经济社会发展要求，要体现新理念、新方法、新技术；要做到任务目标具体、明确，技术路线科学、清晰，保障措施到位、有效。
　　　　（二）已经立项的大遗址考古项目，考古资质单位应按照工作计划分年度上报考古工作方案和考古发掘申请书，经国家文物局批准后实施，并按年度向省级文物行政部门和国家文物局提交年度工作报告。
　　　　考古工作方案是考古单位按照已批准的大遗址考古工作计划制订的年度考古工作方案。内容包括：遗址概况，发掘目的和任务，发掘地点和面积，发掘地点遗存预测分析，队伍构成，多学科合作机制，技术路线，遗址和出土文物保护，经费预算和分配，器材设备，保障措施，公众宣传等。考古工作方案附图应清晰、准确，包括遗址位置图、遗址平面图和拟工作区域位置图，其中拟工作区域位置图比例尺精度应不低于1:1000。
　　　　年度工作报告内容包括：项目名称，工作时间，队伍和人员组成，工作方案执行情况，工作结果，经费使用情况，存在问题和下一阶段工作建议等。
　　　　因特殊原因需对工作计划和工作方案进行调整，须由省级文物行政部门正式向国家文物局申报，并提交以下材料：项目概况，计划（或方案）调整原因，拟调整内容，省级文物行政部门的初步审核意见等。调整后的工作计划和工作方案经国家文物局批准同意后方可执行。
　　　　（三）省级文物行政部门负责委托具有考古发掘资质的单位对大遗址考古项目进行监理，根据项目进展情况适时组织检查和验收，并将检查和验收结果上报国家文物局备案。备案内容包括：项目基本情况，工作计划或工作方案执行情况，经费使用情况，省级文物行政部门的检查和验收意见等。国家文物局酌情组织对大遗址考古项目进行抽查。
　　　　（四）跨省域大遗址考古项目，由项目所在地的省级文物行政部门联合组织实施，由国家文物局组织开展相关检查和验收工作。
　　　四、机构和队伍
　　　　（一）承担大遗址考古工作的考古单位应符合以下条件：
　　　　1、具有考古发掘资质；
　　　　2、承担过重要大遗址的主动性考古发掘工作；
　　　　3、科研力量雄厚，拥有考古、出土文物保护、科技考古等方面的专业人员，能够建立较为稳定的大遗址考古队伍；
　　　　4、拥有文物保护实验室、文物整理场地等基础设施和相关专业设备。
　　　　（二）承担大遗址考古项目的领队应符合以下条件：
　　　　1、具有考古发掘领队资格；
　　　　2、具有高级职称；
　　　　3、主持过主动性考古发掘项目，大遗址考古经验丰富，在相关学术领域有重要研究成果；
　　　　4、主持编写过考古发掘报告或专刊，或者是主要撰写人员。
　　　（三）承担大遗址考古工作的单位负责组建大遗址考古工作队，并保持主要人员相对稳定。考古工作队人员构成主要包括：考古、文物保护、科技考古、现代信息技术等方面的专业人员或专家。对于十分重要的遗存，如重要古建筑（群）、大型墓葬、重要手工业作坊等的发掘，考古队人员构成须具备多学科背景，各项技术保障须落实到单位和个人。
　　　大遗址考古工作队负责起草或制定考古工作计划、考古工作方案、考古发掘现场重要遗迹保护预案、考古发掘现场重要文物和脆弱文物保护预案等，并对大遗址保护规划编制、保护和展示方案制定、考古遗址公园建设等提供专业意见和咨询评估。
　　　（四）大遗址考古是一项长期、复杂、持续的考古工作。大遗址管理机构应设立专门的大遗址考古工作站。考古工作站应具有考古研究、文物保护、资料整理和修复、标本展示和保管、交通通讯和安防消防等设施设备。考古工作站应制定内部管理制度。
　　　五、主要工作内容
　　　　大遗址考古工作计划应在全面评估遗址各项压力的基础上，以廓清遗址分布范围，辨识文化内涵和时代，掌握遗址主要遗存分布及保存状况，明晰遗址各要素的组合构成，厘清遗址布局及演变轨迹等为重点，逐步开展考古工作。
　　　　古城址应该明确：城址与自然环境（地形、地貌、水系等）的关系；城墙围合状况、城门设置、路网与水系格局等及其自身形制；主要遗存如大型建筑基址群、作坊、墓地等主体功能区的空间分布状况，以及各主体功能区内部的空间布局、形制和性质。并应逐步梳理出不同时间和空间尺度下，遗址形态、布局和性质等的变迁状况。
　　　　古聚落遗址类似于古城址，在掌握总体布局的同时，更应侧重于明确各时空尺度下，聚落的形态与平面布局状况，明晰聚落形成、发展与变迁轨迹。
　　　　墓地与墓群，应在了解总体分布状况与时间跨度的前提下，重点研究墓葬的群组关系及其排列规律。对于墓地中的大型墓葬或者性质比较明确的王侯等高等级墓葬等，应充分考虑是否存在墓（陵）园遗存，墓（陵）园布局则主要是要理清地面遗存与地下遗存的空间分布关系。地面遗存如封土、围墙或围沟、门（阙）址、道路、陵寝等各类建筑遗存、祭祀遗存等；地下遗存如各类墓穴（地宫）、各类陪葬坑、各类祭祀坑等。
　　　　具有一定规模的手工业作坊遗址，在逐步明确其时空布局即功能分区，如生产（加工、贮存）区、生活居住区和墓地等的总体目标下，应充分考虑研究、揭示代表其生产和工艺流程全过程的产业布局与结构状况。
　　　　（一）考古测绘
　　　　大遗址考古测绘要充分运用现代测绘技术，采用国家地理坐标进行控制测量和细部测量，同时建立覆盖遗址的坐标网络系统，将考古工作中获取的信息和数据加载其中，最终建立符合国家标准的考古地理信息系统。遗址范围应绘制精度不低于1:1000比例的地形图，遗址核心区域应绘制精度不低于1:200比例的地形图。提倡和鼓励搭建覆盖遗址及周边一定环境范围的数字化地理模型，服务于遗址的各项工作。
　　　　（二）考古调查
　　　考古调查是大遗址考古工作的基础。考古调查工作应以掌握遗址布局、规模和基本内涵为目的，应采用全方位（空间、地面、地下等），多手段（航空观测、地面踏查、断面采集、文献检索等），高精度（测绘、记录）的调查工作思路。
　　　考古调查应全面搜集有关遗址历史、地理、环境、水文以及考古等方面的资料，重点围绕系统掌握遗址范围、布局、文化层埋深、重要遗迹分布及保存状况等开展工作。同时，应积极开展区域系统调查，加强对遗址周边地理环境和相关历史文献的研究。
　　　　（三）考古勘探
　　　考古勘探是了解、掌握大遗址宏观布局、整体结构、堆积层次和保存状况的关键手段。考古勘探工作应在对遗址全面、细致、深入地前期调查研究的基础上有目的、有计划地逐步展开，应采取一般地区普探、重点地区详探、敏感地区精探的不同方式进行。勘探孔网应基于覆盖遗址的坐标网络系统，要求探孔定位精准，记录详细规范。
　　　　常规方法的考古勘探应根据不同遗址的性质、规模及其结构布局采取不同的布孔方式及布孔间距，尽可能减少对遗址的干扰。全程跟踪测绘记录应贯穿于勘探工作的始终，提倡和鼓励构建整个遗址地下环境状况与遗存内涵的数字化地理模型，深化遗址的考古研究工作。
　　　在运用常规勘探方法的同时，应加强自然科学技术在考古勘探中的应用，积极主动地探索物理探测、化学探测、航空航天影像分析、数字化测量技术等现代科技手段的应用和集成，提倡和鼓励采用无损、微损方法进行勘探实验。
　　　（四）考古发掘
　　　考古发掘地点和面积的确定，一般严格按照已批准的考古工作计划和工作方案。应针对大遗址保护、展示和解决重大学术问题的需要，充分考虑大遗址整体保护的要求，尽量减少对遗址本体和景观风貌的干预。面临消失的濒危地点应优先发掘保护。
　　　正确处理考古工作中考古发掘具体操作与出土文物保护的关系，应优先考虑出土文物尤其是重要脆弱文物的妥善保护。若发现需要保护展示的重要遗存，应及时调整工作目标。加强考古发掘过程中，发现与判断、分析与决策、处置与保护、记录与描述等的科学性和规范化，应积极主动地引入自然科学技术手段，进行定量、定性分析和科学表述。强化信息记录手段，重要考古发掘过程的信息采集记录，除常规文字、测绘和影像外，要进行多阶段三维数字扫描建模，精度不得低于5毫米。
　　　考古发掘中要做好人工遗物和自然遗存采集工作，同时应重视对遗址所处区域现代自然与人文信息的搜集；所有发掘出土遗物，都必须分类妥善保管，不得丢弃；应积极研究田野考古数字信息采集系统，运用多学科先进技术，探索更加快捷、高效、准确、全面的考古信息采集技术方法。
　　　　（四）考古发掘现场文物保护
　　　　考古单位在制定考古工作方案时，同时应制定考古发掘现场重要遗迹保护预案、考古发掘现场出土文物保护预案、考古发掘现场突发事件安全应急预案。考古发掘现场文物保护费用列入该项目总经费预算。
　　　　考古发掘现场重要遗迹保护预案主要内容包括：重要遗迹预判与分析、遗迹信息采集与分析、遗迹保存状况与价值评估、现场保护与处理方法、出土环境（指文物埋藏环境和发掘工作环境）检测与控制、复杂遗迹的整体提取、实验室清理与保护等。
　　　　考古发掘现场出土文物保护预案主要内容包括：出土文物预判及分析、文物保存状况及埋藏环境评估、保存环境检测与控制、分析样品采集及检测、现场临时保护处理方法、现场提取、包装与运输、实验室保护处理等。
　　　　考古发掘现场突发事件安全应急预案主要用于预防和应对发生于考古现场，影响人员、文物和设施（备）安全的突发事件，主要内容包括：安全防范制度和措施，预警、处置或抢救程序和方法、责任和保障落实等。
　　　　考古发掘现场应搭建临时性保护设施和工作用房，配备水、电设施，监控设施，环境和卫生设施等。考古发掘工作结束后，发掘单位应对发掘现场及时保护处理，提出保护、展示建议。对于暂时不具备展示条件的遗迹，立即采取临时性保护措施。大遗址管理机构根据保护展示建议，组织制定保护与展示方案。省级文物行政部门负责对考古发掘工作结束后的现场妥善处置进行督促和检查。
　　　　（五）考古发掘现场组织管理与环境建设
　　　　考古发掘现场应加强工作场所的环境建设，积极创造人性化的、良好的工作环境，规范管理，树立良好的行业形象。
　　　　考古发掘现场应边界清晰，围合和出入引导等设施安全，标志醒目，标示清晰。除保护设施和工作用房外，发掘现场应设置人性化的环境和卫生设施，要求整洁和卫生。现场各类工作人员，尤其主要业务人员着装应分类明显、整齐一致。
　　　　加强考古发掘现场管理，制定和完善各类规章制度，细化各项责任制并落实到人。同时，应将其制作成标牌等，在显要位置公示或悬挂，并组织全体工作人员学习。
　　　　（六）考古资料整理与保管
　　　　考古单位应系统整理田野考古资料，按要求及时完成年度考古报告和考古专刊等的编写出版。考古单位要及时总结不同类型大遗址考古的理念、方法和技术，推动考古学科的发展。资料整理中要注重不同学科的结合，全面科学地利用多学科成果促进考古科研水平，解决重大学术课题。
　　　　考古发掘出土的各种文物标本，须及时登记、保护处置、入库，并注意选择使用合适的包装材料，创造适宜的保存环境。对于易劣化的、脆弱的文物，应及时交由文物保护专业人员采取相应保护措施。
　　　　大遗址考古所获科研标本，应全部保存。已鉴定的人类遗骸、动植物标本等，整理、拼对后剩余的陶片、瓷片、砖瓦等，均应全部收存。对于数量较多、品类重复的标本，可通过交流或交换，用于国内相关科研机构和教育机构的研究、教学。
　　　　大遗址考古资料归国家所有。所有纸质资料必须电子化,纸质和电子资料一式两份，分别由考古单位和大遗址管理机构妥善保管，完善相关保密制度。应设立专门的考古资料保管部门和资料整理场所，制定相关制度，确保考古资料和出土文物的安全。考古资料应及时完成数字化工作，建立大遗址考古资料数据库。数据库要保证其安全性，及时备份，并做好保密工作。田野考古资料要及时纳入大遗址文物保护单位记录档案。
　　　　六、公众宣传
　　　　（一）应高度重视大遗址考古工作的资料整理和报告出版工作，应严格按照《考古发掘管理办法》的规定，考古项目结束三年内必须发表报告或简报。应从考古学研究和遗址保护的角度，完善考古报告的内容、体例，实现图、表、文字等各类记录方式的标准化，积极探索多媒体和电子出版物等成果形式。
　　　　（二）大遗址管理机构应建立公众考古相关制度，尊重广大公众对考古和文物保护的知情权和参与权，自觉接受广大民众的监督。在取得较为重要的考古发现，并对其性质内涵有初步结论时，应及时、主动地将考古信息向社会发布，提高公众参与的针对性和时效性。
　　　　（三）考古单位应创造条件促进考古工作成果社会化，将开展公众考古列入日常工作。有条件的地方可以适当对公众开放考古工作过程，在确保人员安全和文物安全的前提下，通过严谨而生动的形式与公众开展互动，使公众了解考古工作的过程和意义，增强文化认同感和自豪感，支持和参与大遗址考古和保护工作。使考古工作在服务公众的过程中进一步实现自身的社会价值。
　　　　（四）文物行政部门、大遗址管理机构和考古单位要广泛采取广播电视、报刊杂志、网络多媒体、讲座论坛、模拟考古、虚拟重建等多种方式和手段，普及考古与文物保护知识。大遗址管理机构应将出版科普图书列入考古资料整理计划，组织编辑出版相关考古科普读物。




陕西省西安市人民政府


《西安市规范性文件管理办法》（西安市人民政府令第69号）




西安市人民政府令第 69 号

《西安市规范性文件管理办法》已经2008年1月3日市人民政府第31次常务会议通过，现予以公布，自2008年3月10日起施行。

市长 陈宝根

二○○八年二月一日


第一章 总 则


第一条 为加强规范性文件的管理，促进依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，是指人民政府及其工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（以下统称制定机关），依据法定职权和程序制定的在一定范围、时间内对公民、法人或其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件。
规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“通告”、“意见”、“决定”。
制定机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定不适用本办法。
市人民政府、各区县人民政府发布的规范性文件为政府规范性文件；政府工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（以下统称部门）发布的规范性文件为部门规范性文件。
第三条 本市行政区域内规范性文件的制定、备案及管理，适用本办法。
第四条 政府法制机构具体负责本办法的组织实施。
第五条 下列机构不得制定规范性文件：
（一）临时性机构；
（二）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
（三）部门的内设机构。
第六条 制定规范性文件不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定机关的法定职权范围。
第七条 制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政事业性收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
制定机关为实施法律、法规、规章，在规范性文件中作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的合法权益。
第八条 法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。规范性文件的用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。


第二章 规范性文件的制定


第九条 制定机关应当对拟制定规范性文件的必要性和可行性进行调研论证。
第十条 制定规范性文件过程中应当采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式听取公民、法人或者其他组织的意见。
第十一条 政府规范性文件可以由政府有关部门或政府法制机构起草，部门规范性文件可以由其内设的相关业务机构或法制机构负责起草。必要时可以邀请或委托相关专家、研究机构起草。
第十二条　规范性文件内容涉及其他相关部门职责的，起草部门应当征求其他部门的意见，有必要的可以联合起草。
相关部门对规范性文件内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
第十三条　部门规范性文件，应当由起草部门负责法制工作的机构统一审核修改，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿，在发布之前送本级人民政府法制机构进行合法性审查。
未经人民政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。
第十四条 部门规范性文件报送审查时，应当提交下列材料：
（一）送审的公函；
（二）规范性文件草案；
（三）起草规范性文件的说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
（五）征求意见的有关材料。
第十五条　对部门规范性文件送审稿，人民政府法制机构应当在受理之日起10个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。
提交的材料不符合第十四条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
争议较大、内容复杂或涉及其他重大复杂问题需进行论证的，论证时间不包含在审查期限内。
第十六条　部门规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出不予同意、补充修改或暂缓制定的意见，退回起草部门：
（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（二）超越制定机关的法定职权范围的；
（三）文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的；
（四）没有征求意见以及未与有关部门对重大分歧意见进行协调的。
第十七条 送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理。
送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到政府法制机构的书面审查意见之日起10个工作日内以书面形式提出异议，说明理由，提请本级人民政府协调解决。
第十八条　政府规范性文件，在正式发布之前应当由政府法制机构审核。政府法制机构对政府规范性文件审核后，应当出具书面意见报送本级人民政府。
第十九条 除程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定外，规范性文件有效期一般不得超过5年。
本办法施行前制定的规范性文件，应当按照本办法规定进行清理。
第二十条　规范性文件有效期届满后需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估。经评估，规范性文件内容不需要修改的，制定机关应当发布继续实施该文件的决定；规范性文件内容需要修改的，根据评估情况修订。
政府规范性文件由实施机关进行评估，部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时，应当征求其他实施机关的意见。
第二十一条 规范性文件应当向社会公开发布。未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。
市人民政府的规范性文件应当在政府公报和政府信息公众网上公布，重要的规范性文件还应在本行政区域内公开发行的报纸上公布。其他规范性文件应当在本级政府或者本部门信息公众网上公布。
第二十二条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。因保障国家安全、重大公共利益或其他特殊原因需要立即施行的，可以自发布之日起施行。


第三章 规范性文件备案


第二十三条　制定机关应当自规范性文件发布之日起30日内报送备案。制定机关为多个政府部门的，由起草部门报送备案。
政府规范性文件报送上一级人民政府备案；部门规范性文件报送本级人民政府备案。
第二十四条　规范性文件备案，应当提交下列材料：
（一）规范性文件备案报告１份；
（二）规范性文件正式文本5份、电子文本１份；
（三）制定规范性文件的起草说明１份；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
（五）制定机关法制机构的审核意见。
第二十五条 报送规范性文件备案，备案材料齐全的，政府法制机构予以备案审查。报送备案材料不全的，不予备案审查。
审查规范性文件时，需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的，制定机关应当在接到通知后7日内报送材料或者说明情况。
第二十六条　备案审查过程中发现报送备案的部门规范性文件未按原审查意见进行处理，或下级政府规范性文件存在违法或者不当情形的，政府法制机构应当向制定机关提出修改或者撤销的意见。
制定机关应当在接到处理意见之日起10个工作日内自行改正，并将处理情况报政府法制机构。逾期不改正的，政府法制机构应当报请本级人民政府予以纠正或者撤销。
第二十七条　制定机关接到公民、法人或者其他组织对本机关制定的规范性文件提出质疑或者修改建议的，应当予以核实;规范性文件确有违法或不当的，制定机关应当自行改正或者撤销。
政府法制机构接到公民、法人或者其他组织举报有关规范性文件存在问题的，转送制定机关核实处理，制定机关应当在10日内回复处理结果；必要时，政府法制机构可直接审查处理。
第二十八条　政府法制机构应当建立规范性文件数据库，向社会公布经审查予以备案的规范性文件目录。


第四章 监督检查


第二十九条　市人民政府法制机构负责对市政府部门、区县人民政府规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。
区县人民政府法制机构负责对本区县政府部门及乡（镇）人民政府规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。
第三十条 违反本办法制定规范性文件，产生严重不良后果的，政府法制机构可以建议本级人民政府或监察机关依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第三十一条 制定机关应当按照规定对规范性文件进行清理，发现规范性文件与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的，应当及时修改或废止。
第三十二条 政府法制机构未按本办法规定对规范性文件进行审核、备案及审查，或者对发现的问题不予纠正的，由本级人民政府责令其限期改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，对其负责人和直接责任人依法给予行政处分。


第五章　附 则


第三十三条　本办法自2008年3月10日起施行。