财政部


关于编制2010年度中央和地方财政决算（草案）的通知

财库[2010]127号　　


党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，总后勤部，总装备部，武装警察部队后勤部，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

　　根据《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第186号）的有关规定，现将编制2010年度中央和地方财政决算（草案）的有关事宜通知如下：　　

　　一、狠抓预算执行确保圆满完成全年预算任务

　　（一）扎实落实积极财政政策，促进经济社会又好又快发展。今年以来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，有针对性地加强和改善宏观调控，巩固和发展应对国际金融危机冲击的成效，推进加快转变经济发展方式，保持经济平稳较快发展，前三季度GDP同比增长10.6%。在此基础上，财政预算执行情况良好。1-10月累计，全国财政收入同比增长21.5%，其中，中央本级收入增长19.3%，地方本级收入增长24.1%，财政收入继续稳步增长。全国财政支出同比增长22.3%，其中，中央本级支出增长18.9%，地方本级支出增长23.2%，各项重点支出得到有效保障。但当前经济运行中仍然存在一些突出矛盾和问题，节能减排任务艰巨，通胀预期压力较大，结构调整任务紧迫。从财政看，后几个月受经济增速趋缓以及去年收入基数继续抬高等因素影响，财政收入增幅还将逐步回落；与此同时，支出刚性不断强化，实施积极财政政策，进一步加大保障和改善民生投入等，支出压力明显加大。对此，要按照党中央、国务院的统一部署，继续保持财政政策的连续性和稳定性，进一步加强收支管理，狠抓各项政策落实，促进经济社会又好又快发展。

　　（二）加强收入管理，大力组织财政收入。在扎实落实结构性减税政策的基础上，依法加强收入征管，确保完成全年预算收入任务。建立健全财政与税务、海关等部门沟通协调的工作机制，支持税务、海关等部门依法征收、应收尽收。严格控制减免税，及时清理到期税收减免政策，坚决制止越权减免税。认真落实促进节能减排、支持和促进就业有关税收政策，加强土地增值税征收管理。自12月1日起，实施统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度。推进“财税库银”税收收入电子缴库横向联网工作，提高税款入库速度，实现税收收入信息共享。加强非税收入管理，按有关文件要求将按预算外资金管理的收入纳入预算管理。全面实施政府非税收入国库集中收缴，规范收缴程序，实施动态监控，取消执收单位过渡性账户，把所有政府非税收入统一纳入国库单一账户体系管理。

　　（三）狠抓预算支出执行管理，切实保障重点支出需要。优化财政支出结构，加大公共服务领域的投入，增加对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房、科技、节能环保等方面的支出，促进民生改善和社会事业发展。继续控制出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费，严格控制公用经费等一般性支出，降低行政管理费用。狠抓预算支出执行管理。建立健全预算支出责任制度，加快预算执行进度，提高预算支出的均衡性，控制和减少当年结转和结余资金的产生，提高财政资金使用效益。加快转移支付预算分解下达和资金拨付，加强国库资金调度管理，保障基层财政预算支出需要。加强对财政资金的监督管理，坚决防止超预算、超进度拨款。严肃财经纪律，坚决制止铺张浪费，确保财政资金规范、安全使用。

　　二、提高决算精细化水平确保顺利完成2010年度财政决算编制任务

　　全面推进财政科学化精细化管理，进一步提高财政管理水平。各级财政财务部门要着力抓好决算基础工作和基层工作，继续按照“真实、准确、完整、及时”的原则，加强组织领导，实施精细化管理，认真做好2010年度财政决算编制工作。

　　（一）认真做好年终财政收支清理工作，确保基础数据真实可靠。认真核实年度预算及其调整变动情况，全面清理本年应收应支款项。各项预算数应与报本级人民代表大会批准的预算数一致。各级财政部门之间、财政部门与各主管部门之间、主管部门与所属预算单位之间，要及时核实结清拨借款项和各种往来账款。各级财政部门要会同国家金库、收入征收机关及有关单位将财政收支数字核对一致，保证基础数据真实可靠，为完整准确地编制决算打好基础。

　　（二）切实抓好财政决算编审管理工作，进一步提高决算数据准确性。各级财政财务部门要高度重视，切实加强决算工作组织领导，制定完善制度规范，建立协调有序、运转高效的决算工作程序。进一步加大对决算工作的人、财、物保障力度，及时解决决算工作中存在的问题。加强业务指导，统筹安排决算布置工作，加大决算报表和软件的培训力度，确保决算人员准确把握报表口径，熟练运用决算软件。严格按照编审要求填报数据，认真细致地做好决算数据审核，及时发现问题，减少填报错误，提高数据质量。

　　（三）加强决算数据分析利用，建立健全预决算互动机制。财政决算是财政预算执行情况和单位财务状况的综合反映，通过分析决算收支情况，反映和揭示预算执行中存在的问题，对促进提高预算管理水平具有重要参考价值。要及时加工整理决算数据，注重研究决算收支的特点和基本规律，客观反映财政预算执行效果。根据预算改革和财政管理要求，研究完整反映由公共财政决算、国有资本经营决算、政府性基金决算和社会保险基金决算组成的有机衔接的国家财政决算体系，并全面、准确反映预算完整性和细化预算编制的有关情况。开展专题调研，查找财政财务管理中的薄弱环节，深入分析成因，及时提出对策建议，为领导决策提供参考依据，促进预算编制和预算执行管理水平不断提高。

　　三、做好决算基础性工作确保财政决算工作效率

　　（一）关于上级补助收入的编报问题。进一步加强上级补助收入的决算管理，各级财政要将上级财政对本地区（包括本级和下级）的税收返还及补助全额列入本级决算，同时在本级决算中反映对下级的税收返还及补助。要确保决算内容完整、数据准确，自觉接受本级和上级人民代表大会及其常务委员会的监督。计划单列市所在省，该省本级决算中不含中央对计划单列市的税收返还及补助；实行省直管县的地区，可根据本地区财政管理的实际需要确定地市本级是否反映省对直管县的税收返还及补助，并在决算报表编制说明中注明编报口径。

　　（二）关于2010年度中央财政与地方财政结算。2010年度中央财政和地方财政结算中，属于正常上解、补助和预算执行中一般上划、下划、追加、追减的事项，仍按现行财政管理体制的有关规定办理；属于国家统一政策，需要中央财政与地方财政单独结算的事项，我部将另行下发具体结算办法。各地区应按照有关要求，如实提供数据资料，并事先核对清楚，以便及时办理结算。要遵循“简化、规范、公平、高效”的原则，尽量简化结算程序，加快各级对下结算事项批复。2010年度中央财政与地方财政年终结算事项中，凡中央财政可依据金库报表、主管部门报表核实结算数据而不需地方提供有关资料的，年度执行终了后，中央财政将结算数据发文通知各地，不再办理对账。请各地提前与人民银行国库和主管部门核对数据。

　　（三）关于决算报送。各省、自治区、直辖市、计划单列市应于2011年2月底前，将一般预算收支总表、基金预算收支总表、一般预算收入明细表及国有资本经营预算收支明细表报送我部；于2011年4月15日前，将本地区全套《2010年度财政总决算报表》，经本级人民政府审定后（连同电子文件）报送我部；于财政部批复结算事项后2个月内，将加盖财政厅（局）公章的调整后全套财政总决算报表（连同电子文件）报送我部。中央部门（单位）于2011年3月20日前，将《2010年度部门决算报表》（连同电子文件）报送我部；各省、自治区、直辖市、计划单列市于2011年4月20日前，完成部门决算的审核和汇总工作。财政总决算和部门决算具体编报事宜，我部另行发文明确。

　　

　　

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一○年十一月十六日




中国古代法的几个基本问题述评

李爱斌

关于中国古代法的基本理论，古代学者和政治家有着不少的论述。综合这些论述，或许能更接近地勾勒出我国古代法的真实，辨析出我国法治早期时代的一些历史和特点。
一、法的产生—“民众而奸邪生，故立法制为度量以禁之”
先秦的学者认为，在国家和法律没有产生之前，远古的中国社会“天下之乱，若禽兽然”。商秧说，“民众而奸邪生，故立法制为度量以禁之。是故有君臣之义，五官之分，法制之禁”。百姓多了，不免产生奸邪，于是，作为度量奸邪、禁绝奸邪的法制得以产生。墨子分析说，天下之所以乱，其原因在于没有“政长”。于是选出天子，置立三公，划分“万国”，分立国君，置立政长。实际上是以地域划分国家，建立国家机构，实施国家统治。
满清入关前，还没有真正意义上的法律。入关后，“人民既众，情伪多端。每遇奏谳，轻重出入，（世祖）颇烦拟议”。世祖福临命人制定了《大清律集解附例》。
从这些记述中可以看出，1、中国古代法律产生的根本原因是“民众而奸邪生”、“人民既众，情伪多端”。正是治理天下混乱的需要促成了法律的产生；2、法律的制定和实施的动力来自于统治者，并且是统治者（圣人）建立不世功勋，基本安定天下之后。这些圣人凭借自己极大的权威和功业，为了巩固和稳定统治，开始重视法制的作用，进而发政令、制法律，推行法制。
二、法的地位、作用—“以法治国，则举措而已”
中国古代法律只是“主”、“上”统治天下、管理百姓的一种工具和手段。它是用来管别人的，服务于君主统治，服从于君主意志的。在齐国变法的管仲说，“法者，上之所以一民使下也”;“法律政令者，吏民规矩绳墨也”；；“以法治国，则举措而已”。法设之于官府，甚至不让百姓知道。郑国子产铸鼎公布法律，引起包括孔子在内的不少人的反对。
中国古代知识分子也认识到，法有其缺点，不是万能的。司马迁说，“法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法，则亲亲尊尊之恩绝矣。可以行一时之计，而不可长用也，故曰严而少恩”。法同样是一把双刃剑，并不是单单凭法就可以解决所有问题的。在秦嬴政之前，商鞅、吴起变法，一方面使国家强盛，另一方面自己落了个悲惨的下场（法家思想之集大成者韩非的学说甚至还没有被秦嬴政实施，就被谗言害死）。秦嬴政采用韩非的法律思想治国，征服了六国，建立了中央集权的统一国家。但是，因为过于依赖法制，苛刑峻法，很快就灭亡了。鉴于秦的教训，汉初用黄老学说无为而治以休养生息。自汉武帝之后，德主刑辅成为历代统治思想，法律站在了辅助性的地位上经久不变。
一切法都是经济利益的反映。法律，就是利益的保护和分配，使矛盾和斗争的统治者制定法律，体现了他们的经济利益和其他利益。在法律中，他们享有种种特权，如“刑不上大夫，礼不下庶人”；可以赎金抵罪等等。而一旦实施中，触及了他们的利益和意志，他们就利用手中的权势和影响，加以制止和阻碍。于是出现“法之不行，自上乱之”的情形，结果施行法制者往往身败名裂。
三、礼法关系—“相辅而行，不可缺一”
最初的“礼”，原是人们供奉鬼神的一种习俗。礼逐渐由祭祀仪式发展成调整人们社会关系的行为准则。随着社会的发展，礼逐步完善详备，成为兼容并包的庞大的体系。《汉书*礼乐志》叙述得较为详细：“人性有男女之情，妒忌之别，为制婚姻之礼；有交接长幼之序，为制乡饮之礼；有哀死思远之情，为制丧祭之礼；有尊尊敬上之心，为制朝觐之礼。…
从治国的角度看，礼与法有着相似的起源、作用和地位。他们相辅相成，共同维护着统治者的利益和统治秩序。张岱年、魏长海说，荀子“既不同意只讲礼治、德治，不讲法治；也不同意只讲法治，不讲礼治、德治。荀况注重礼法的主张，兼采儒法两家政治理论之长，纠正儒法两家之短，这是从总结战国时期的历史经验中获得的。到清末宣统元年，江苏提学使劳乃宣上书言，“且夫国之有刑，所以弼教，一国之民有不遵礼教者，以刑齐之。所谓礼防未然，刑禁已然，相辅而行，不可缺一者也”。
关于礼法关系，当代学者杨鹤皋有一段总结性的叙述：在战国之前，法在内容上与“礼”相通，指对人们进行引导和禁止的条文规定；在使用上与“刑”同义，指表现为伤害体肤的惩罚规定和措施。战国之后，随着成文法的制定公布和变法的开展，礼与法日益对立，法与刑逐渐区分。在内容上，法将传统道德、习惯以及个人的言论等排除在外，专指由君主和官府颁布的命令，从而有别于礼。需要补充的是，法与刑虽然形式上分开了，但他们仍然有着共同的目的和作用，仍然共同为统治秩序的维护而服务。
四、德法关系—“国之有刑，所以弼教”
秦朝灭亡的教训，使得后代治国者不得不进行反思。汉初董仲舒认为, “王者承天意以从事，故务德教而省刑罚。刑罚不可任以治世，犹阴之不可任以成岁也。今废先王之德教，独用执法之吏治民，而欲德化被四海，故难成也。是故古之王者莫不以教化为大务，立大学以教于国，设庠序以化于邑。教化已明，习俗已成，天下尝无一人之狱矣”。他重视儒教的传统，开始强调德在治国方略中的主导地位,并逐渐被统治者所采纳。刘向说得更为明白，“且教化，所恃以为治也，刑法所以助治也”。
到了唐代，“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”逐渐成为治国的共识。唐太宗在总结历史经验的基础上，提出了“为国之道，必须抚之以仁义，示之以威信”的主张，就是推行德治，施刑罚。比较正确地处理了德与法的关系。唐太宗认为，这两者的完美结合，可以移风易俗，由乱至治。他谆谆告诫大臣们应“以仁为宗，以刑为助”。为避免重蹈亡秦和亡隋严刑峻法的覆辙，他认为必须废除严刑苛法。因而，太宗时修订的法律比隋朝时“削烦去蠹，变重为轻”。太宗虽然提倡德法兼用，但他也看到了在维护封建统治过程中刑罚的必不可少。（参见王德明:《唐太宗的“德治”思想》）。
到元代官修《宋史》时，这种思想仍是正统。《宋史*刑法》解释《书》中“士制百姓于刑之中，以教祗德”这句话说，“言刑以弼教，使之畏威远罪，导以之善尔。唐、虞之治，固不能废刑也。惟礼以防之，有弗及，则刑以辅之而已。
从理论上、认识上说，德主刑辅是正确的、甚至是切中时弊的。但在实践中，德，更多强调的是官吏自身的约束力，由官吏本身的道德修养、能力水平而确定，没有一种广泛的、全方位、强有力的监督制约，因而不可避免地产生暗箱操作和腐败政治。事实上，即使历史上法律森严、具体而完备的时代，官员的自由裁量权也是非常大的，甚至靠官员自己的聪明才智、关系网颠倒黑白、一手遮天。
总之，中国古代社会中，先有强人政治，建立国家，然后产生法律。法律作为治理百姓的工具之一，作为德治的辅助手段而存在。这种思想在中国几千年的古代历史发展中占着主导地位。它的经济基础是封闭的、不发达的，没有自由竞争经济发展的内在驱动力，只是一种自上而下的外在推动，归根到底要视统治者的重视程度、认识甚至兴趣而发展。它没有民主的政治传统，是强权政治的组成成分。法、法的学说直接产生于并掌握在统治者一个阶层——“士”手中。他们热衷于为统治所用，创立学说，实行法治，一切都取之于、服务于统治百姓的需要。因而，不可能代表广大人民的根本利益。他们共同的出发点和本质特征就是治民、愚民。法治是公平文明正义的体现。讲法治的时期，社会就安定、政治就清明、秩序就稳定，但实践中往往不能长久。因为它是统治的附庸、皇帝的侍臣、政治的工具。它的推行依然靠“势”、“术”，没有势无法施行法治，而且法治其实就是一种术 ，遇到权势往往就驻足不前、甚至“礼崩乐坏”。

(作者单位：河北省邯郸市政府法制办）