电信网间互联争议裁决的价值目标

王春晖


电信网间只有实现互联才能实现规模效益。没有电信网间的互联，就不能形成竞争的电信市场，没有竞争的电信市场，就没有中国电信业的发展。因此，中国电信业的网间互联问题，应该是政府在相当长的一段时期内管制的重点。作为网间互联管制的重要形式——行政裁决，是解决互联纠纷的一项重要法律制度。笔者认为，这项法律制度的实施，应充分考虑电信业务的经营者及其电信用户所期望实现的价值目标。这个价值目标应着重体现在六个字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。电信主管部门在解决互联纠纷时，应将公正作为最高的价值。裁决互联争议是以双方的权利义务争议为基础的，这种争议的存在意味着权利与义务的扭曲和混乱。裁决争议的目的在于对这种扭曲和混乱加以矫正。为了实现这一目的，这种矫正手段必须要具备公正性。公正从其运行过程看，包括公正的规则和公正地适用规则。这里讲的公正的规则，实际上就是讲立法上的公正。目前，我国网间互联的立法等级较低，主要形式是部门规章；在《电信条例》中只规定了六条有关电信网间互联的内容，且不具备可操作性。例如，互联互通中要解决的第一个问题是“技术可行”，这要求中央通信管理机构制定一部在全国范围内统一适用的网间互联技术规范。然而，在没有统一的网间互联技术规范的情况下，仅通过电信经营者双方的谈判是很难完成的。可见，网间互联的立法是公正价值的集中体现，也是电信网间互联规则公正价值客观的前提条件；有了公平的规则，才可能公平地适用和执行规则。否则，当互联双方发生争议时，通信主管部门的公平裁决也将是一句空话。目前，应重点考虑出台统一的互联技术规范、互联通信质量的监测制度、互联互通中的证据规则、互联互通中的公示制度以及以体现以成本为基础的结算制度等。
二、效率。互联争议的解决是为了实现当事人的权利，使当事人受到损害的权益得以及时的恢复，以维护正常的通信秩序。通信行为与其他行为的不同点在于，它强调全程全网和分秒必争。因此，网间互联争的解决必须强调速度和有效，如果互联争议长期得不到解决，不仅不能体现通信行政管理的效率，而且从根本上背离了公正的目标。根据《电信网间互联争议处理办法》的规定，处理网间互联争议的首要原则是“着重协调、及时处理”；在解决争议的程序上，该《办法》规定：当双方发生争议，先由争议双方当事人进行协商；协商不成的，向电信主管部门申请协调；协调还不成，才由电信主管部门作出行政裁决。其中协调争议的期限是45天；如果协调不成，电信主管部门还要邀请专家进行论证，专家论证的时间是多长《办法》没有规定；在专家论证结束，从提出网间互联争议解决方案之日起，通信主管部门作出行政裁决方案之日起，通信主管部门作出行政裁决还需45天。类拟这样的规定，是否体现行政裁决的效率价值，值得思考。应该指出，按照一般的行政法原理，行政裁决中的协调不是一个独立的程序，也不应是行政裁决的必经程序；协调的基础是双方当事人的自愿，并要在合法的前提下进行。如果通信主管部门在处理网间互联争议时，强调了“着重协调”，就很难做到“及时处理”。
笔者认为，处理网间互联争议的效率高低，应集中体现在程序之中，一个行政行为能否及时作出，主要是由它的程序所决定的。因此，制定解决网间互联争议规则的基本原则应紧紧围绕着效率这个目标。在实施中，应考虑以下几个问题：（1）处理网间互联程序的时间性，要以迅速实现行政目的为价值目标；（2）处理争议的程序的设定要有一定的灵活性，要考虑到网间互联的多变性和复杂性；（3）处理争议的程序应当建立在科学公平的基础之上，应为当事人所接受。
三、效益。电信主管部门在裁决互联争议时，还应考虑当事人因网间互联出现的障碍而减少的权益和其用户所受到的损失。事实上，当事人在发生互联争议时，受害一方都期望通过电信主管部门的裁决对其合法权益和用户权益的保护，以维护正常的通信秩序。因此，电信主管部门对网间互联争议的裁决本身，就体现着对争议解决的效益价值目标的追求。如果电信主管部门在裁决网间互联争议时，不注重效益的价值，即使是较为公正地解决了争议，也必须带来一方当事人利益的损失。例如，因网间通信质量不符合约定的标准，非主导的电信经营者要求主导的电信经营者对网间路由组织、中继电路、信令方式或软件版本予以调整时，而主导的电信经营者拒绝予以配合，经协商未果。为此，非主导的电信经营者要求电信主管部门进行协调，经协调仍未果，电信主管部门就应及时作出裁决。那么，电信主管部门在裁决时，不仅要考虑主导的电信经营者的违法行为，同时要考虑主导的电信经营者因违反网间互联的相关规定给非主导的电信经营者所造成的直接经济损失的赔偿责任。


卫生部 国家中医药管理局 总后卫生部


关于深化城乡医院对口支援工作 进一步提高县级医院医疗服务能力的通知

卫医管发〔2012〕60号



各省、自治区、直辖市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，部属（管）医院，各军区、各军兵种联（后）勤部卫生部，总参管理保障部、总装后勤部卫生局，总后勤部直属卫生单位：

　　按照深化医改和公立医院改革的有关要求，各地卫生行政部门和医院认真组织实施“万名医师支援农村卫生工程”，积极开展城乡医院对口支援活动，军队医院积极开展对口支援西部地区县医院工作，进一步加强对西部地区的支援力度，县级医院医疗服务能力明显提升，农村群众看病就医的可及性不断增强。根据国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（国发〔2012〕11号）及有关文件的要求，为深化城乡医院对口支援工作，进一步提高县级医院医疗服务能力，现就有关工作通知如下：

　　一、坚持对口支援工作的原则要求
　　各地各医院要在总结多年开展对口支援工作经验的基础上，进一步提高思想认识，按照《关于实施“万名医师支援农村卫生工程”的通知》（卫医发〔2005〕165号）、《城乡医院对口支援工作管理办法（试行）》（卫医管发〔2009〕72号）、《关于东西部地区医院省际对口支援工作有关问题的通知》（卫医管发〔2009〕93号）和《关于进一步加强军队医院对口支援西部地区县医院工作的通知》（卫医疗〔2007〕56号）确定的原则和“保基本、强基层、建机制”的要求，把这项工作与深化医改、公立医院改革发展、推进农村居民重大疾病医疗保障工作紧密结合起来，围绕受援医院整体达到二级甲等和90%的病人看病就医不出县域的工作目标，加强组织领导，落实工作责任，认真做好组织实施工作。

　　二、推动三级医院与县级医院建立更紧密联系
　　（一）帮助受援医院研究制订发展规划。按照县级医院的功能定位，结合县域经济社会发展状况、地理环境和交通条件、服务人口和医疗服务需求等因素，支援医院要指导和协助受援医院研究制订受援医院及其重点专科的中长期发展规划和年度计划，协商制订对口支援工作规划，明确总体目标和年度任务，为组织实施提供技术支持和帮助。

　　（二）实行管理人员双向挂职。支援医院要选派有丰富管理经验的医务人员到县级医院任院长、副院长或科室主任、副主任。要在提供技术帮扶的同时，帮助受援医院完善管理制度，规范医院管理。县级医院要选派业务骨干和管理干部到支援医院相应科室和部门进修、学习或挂职，支援医院要给予大力支持。

　　（三）积极开展分级医疗和双向转诊。县级医院开展常见病、多发病诊疗和危急重症病人的救治，以及疑难疾病接治转诊。支援医院和受援医院要建立分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊、急慢分治的就医格局。

　　（四）探索建立支援医院和受援医院合作共赢的机制。支援医院和受援医院可以通过建立医疗联合体、医院集团、托管等形式，探索建立相对紧密的关系，促进形成纵向联合体和责任共同体，增强农村群众对县级医院的认可度，提高医疗卫生服务体系整体效率，形成优质医疗资源流动下沉的长效机制。

　　三、全面提高县级医院医疗服务能力
　　（一）加强对县级医院重点专科的扶持力度。支援医院和受援医院要根据受援医院近三年县外转诊率前4位的病种、国务院和卫生部要求纳入重大疾病医疗保障范围的20种重大疾病，结合医院发展需求，制订临床重点专科建设计划。鼓励采用“团队帮扶”的模式，帮助受援医院加强重点专科建设，以专科建设带动受援医院服务能力和水平的全面提升。

　　（二）提高县级医院的医疗技术水平。支援医院的派驻人员要在受援医院参与门诊与病房排班、值班等工作，积极推广应用适宜医疗技术，为当地群众提供优质的医疗服务。派驻医务人员可以在具备条件的受援医院开展本医院和受援医院经批准开展的适宜医疗技术和手术。支援医院通过手术示范、技术指导和人员培训等方式，提高受援医院医疗技术水平。

　　（三）做好县级医院人才培养工作。支援医院和派驻医师要通过组织查房、手术示教、疑难病例和死亡病例讨论等形式，以及住院医师规范化培训等途径，提高受援医院医务人员业务素质和技术水平。结合县级医院骨干医师培训项目，受援医院可以选派医疗团队到三级医院进修培训，三级医院要实行“团队对团队”的导师制方式，培训受援医院的骨干人才。

　　（四）积极推进远程医疗工作。支援医院和受援医院要建立完善远程医疗系统，开展远程会诊、远程诊断、远程病理、远程教育、远程培训等，特别是要开展疑难危重病例远程会诊。要制订完善远程会诊的制度规范，利用现代信息技术进步成果，充分发挥优质医疗资源的辐射和带动作用。

　　（五）提高县域中医药服务能力。在对口支援中医院和综合医院中医科工作中，要积极利用当地中医药资源，充分发挥中医简便验廉的特点和优势，提高辨证论治水平和中医临床疗效，促进中医药进基层、进农村，为人民群众提供高水平的中医药防病治病服务。

　　四、做好农村居民重大疾病医疗保障相关工作
　　省级卫生行政部门和中医药管理部门要根据本地实际，研究确定承担任务的定点医院和疾病病种。在调查的基础上，确定受援医院承担的具体任务和要求。要以重大疾病诊治需求为导向，加强重点专科建设和人才培养。要按照病种分级诊疗和转诊标准，一般大病原则上尽可能在县级医院诊治，复杂疑难病例转诊到三级医院。受援医院要配合做好筛查与治疗等环节的衔接，加强对筛查异常和确诊病例的管理，保证确诊病例得到及时有效的后续治疗。支援医院要组织县级医院按照卫生部制定印发的临床路径、技术规范，根据本地实际情况和按病种付费的要求，细化实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的标准化诊疗方案，开展临床路径管理，实行单病种质量控制。重大疾病临床诊疗专家组要会同支援医院，通过疑难重症病例会诊、巡诊等方式，帮助县级医院做好工作。

　　五、进一步加强对口支援工作的组织管理
　　（一）形成对口支援的工作合力。卫生行政部门要对对口支援工作任务进行协调管理，尽可能确定一个部门统筹管理。部属（管）医院在完成卫生部布置的工作任务的同时，承担所在地方的对口支援工作任务。

　　（二）加强对口支援的经费保障。按照政策规定，政府负责医院支农等公共服务的政府投入。卫生行政部门和中医药管理部门要积极协调相关部门，保障医院开展对口支援所需经费，并逐步提高标准。

　　（三）完善对口支援管理。要建立对口支援工作责任制和激励约束制度、会商和协调制度、信息报送和分析通报制度、督导检查和评价制度等。三级医院医务人员在县级医院工作满3个月，县级医院医务人员进修6个月及以上，经考核合格者，视为全年继续医学教育学分达标。要充分利用城乡医院对口支援信息管理系统和卫生部网站的城乡医院对口支援信息查询窗口，对对口支援工作进行精细化管理。


卫生部 国家中医药管理局 总后卫生部

2012年9月17日