关于民事回避审判制度的思考

向品


摘要：司法公正首先必须是一种形式上的正义。程序正义是司法公正的前提和基础。基于回避制度对实现程序公正的重要作用，最高人民法院于2000年1月31日颁布了《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》（以下简称《回避规定》）。本文拟从现行相关制度出发，对比各国类似规定，从而找出现行立法的不足并提出解决建议。
关键词：回避制度 回避方式 回避主体范围 回避缘由 回避程序


回避制度，是指审判人员以及其他有关人员遇有法律规定的回避事由时，退出对某一具体案件的审理或诉讼活动的制度。一般有两种，一种是自行回避，又称积极回避，即应当回避的主体主动申请退出审理活动的行为，如法国民事诉讼法典第339条规定，法官认为本人有回避之原因，或者依其内心意识认定自己应当回避，由其所属法院的院长指定另一法官替代之。另一种是申请回避，又称消极回避，是指当事人根据法律规定申请法官退出本案审理活动的行为，如原德意志联邦共和国民事诉讼法第42条规定，法官依法不得执行职务时，或法官有不公正的可能时，可以申请其回避。日本的民事诉讼法还规定了“审判官的排除”制度，即承办法官受理案件后，遇有法律规定的情形，当事人没有申请回避，承办法官也没有主动要求回避时，法院可以依职权命令承办法官回避。我国台湾地区民事诉讼法将之称为“依职权决定回避”，该法第38条第一款规定，……法院或院长，如认推事有应自行回避之原因者，应依职权为回避之裁定。我国民事诉讼法第45条第1款规定：审判人员有下列情形之一的，必须回避，当事人有权用口头或者书面方式申请他们回避……可见我国只规定了自行回避和申请回避两种方式，对于“依职权决定回避”，我国民事诉讼法并无相应的规定。回避是程序正义的应有之义，其法理意义在于通过“作茧自缚”式的时空隔离，恣意将私欲等可能影响公正决策的因素最大限度的排除。诉讼制度的价值目标是通过程序公正解决纠纷、实现社会正义，回避制度即是为了保证案件公正审理而设立的一种审判制度，它是自然公正原则在现代法中的引申，对实现司法公正有着重要意义。
一 、回避制度之法律价值①
1.源于诉讼机制本身的要求。诉讼机制是由非冲突方的第三者来处理纠纷。考察人类纠纷解决机制的发展史，可以发现，这种机制的基本理念在很大程度上取决于司法人员解决纠纷时的利益和主观愿望。一般而言，由于纠纷在根本上是双方当事人对权利义务关系所发生的争执，因而他们在共同选择由第三方处理彼此冲突当然力求最大限度地维护自己的权利，双方都有同样的愿望。因此，最后唯一现实和理性的决策，就是双方妥协，选择不偏向任何一方的第三方。因此，诉讼作为纠纷解决机制，必须要求用一定的制度加以保障，回避制度就是顺应这种要求而产生和演变起来的诉讼基本制度之一。通过回避制度来确保司法人员与任何一方无利害关系，从而为双方所信任、接受，进一步达到尊重裁判结果，解决纠纷的目的。
2.确保司法人员中立。理想的诉讼模式是司法人员和当事人之间呈“等腰三角形”，而不偏袒任何一方。它包括三方面内容：第一，司法人员既非原告亦非被告，而是作为独立的第三方来解决纠纷。任何人都不应是自身之法官。第二，司法人员地位居中，不得与案件当事人有类似如亲属关系、朋友关系、利害关系及其他关系。第三，司法人员对当事人和冲突事实无先入之见。裁判者在开始处理纠纷之前，应对冲突事实和冲突双方的个性、品格等情况保持一无所知的空白状态。
3.保障司法公正。法律上的回避制度源于人类应受公平对待的自然本性。人之所以是人，是在于他有要求受到公平对待那种与生俱来的期待。当人类选择诉讼解决纠纷时，程序上的公正成为人民关注的焦点，而程序公正的第一要义是程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，负责可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于自己的方向发展。这时人们就不会以公正的心态来认同该法律程序的结果，因此，程序公正是实体公正的保障。
我国是一个具有2000多年历史的文明古国，人们的宗法观念、家族观念、各种亲属关系和人际关系的交错重合，重人情文化的传统对于权力的滥用、徇私枉法的滋生，有着很深的历史影响和广泛的社会根源。②在我国这种特定的历史文化传统下，对执法者的个人品德盲目抱着一相情愿的美好想法是不切实际的，也是对其不合情理的过分要求。为保证其依法履行职责、秉公办案、清正廉洁，明确规定回避制度是十分必要的。司法公正首先必须是一种形式上的正义，若连这一点都做不到，更妄论实质的正义。程序正义是司法公正的前提和基础。人性本身就存在很多难以根除的恶习，执法者又同样与普通大众生活在这个充满诱惑的空间，人们难以指望他们是神而非人。回避的必要是以对人性的不信任为前提的，是以对自私、恣意等人性的弱点防范为目的，这使得回避成为程序正义的应有之义。
二、现行制度之规定
最高人民法院于2000年1月31日颁布了《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，主要内容如下：
第一条 审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：
（一）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；
（四）与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；
（五）本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。
第二条 审判人员具有下列情形之一的，当事人及其法定代理人有权要求回避，但应当提供相关证据材料：
（一）未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的；
（二）为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；
（三）接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；
（四）接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；
（五）向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。
第五条 审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，人民法院不予准许。
第八条 审判人员明知具有本规定第一条至第三条规定情形之一，故意不依法自行回避或者对符合回避条件的申请故意不作出回避决定的，依照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》的规定予以处分。
审判人员明知诉讼代理人、辩护人具有本规定第四条、第五条规定情形之一，故意不作出正确决定的，参照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第二十四条的规定予以处分。
第九条 本规定所称审判人员是指各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员。
本规定所称法院其他工作人员是指法院中占行政编制的工作人员。
人民陪审员、书记员、翻译人员、司法鉴定人员、勘验人员的回避问题，参照审判人员回避的有关内容执行。
执行员在执行过程中的回避问题，参照审判人员回避的有关内容执行。
相比《民事诉讼法》的相关规定而言，《回避规定》是对回避制度的进一步完善和具体化。一是将回避主体的范围扩大，进一步明确为审判人员，包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员；其他人员如人民陪审员、书记员、翻译人员、司法鉴定人员和勘验人员和执行人员的回避问题，则参照审判人员回避的有关内容执行；二是将“当事人的近亲属”明确为“直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系”；三是具体规定了审判人员违规违纪会见当事人及代理人接受财物、获取利益等行为作为当事人申请回避的情形；四是确立了违反回避制度审理案件的法律后果。③然而，一方面由于长期以来受重实体轻程序思想的影响，法院对当事人的申请回避权重视不够；另一方面,当事人由于对申请回避知之甚少，更担忧如果提出回避申请，未获批准反而得罪法官，可能给诉讼带来不利，故提出回避申请者寥寥无几，回避制度在实践中几乎被束之高挂。因此回避制度的难以落实，主要还是该制度存在诸多问题。
三、现行回避制度之问题
（一） 回避方式问题
目前我国民众对法治尚未有充分的理论及知识准备，在对司法权的认知上还残存着传统衙门的阴影，多数民众尚不能主动意识到其申请的权利。更担忧如果提出回避申请，未获批准反而得罪法官，可能给诉讼带来不利，故提出回避申请者寥寥无几。另外，由于长期以来受重实体轻程序思想的影响，法院对当事人的申请回避权重视不够。而大多数惩办案件人员又由于其所处环境的“乡土性”所造成的错综复杂的人伦关系的制约，主动申请回避对其来说是一种两难选择。针对当前回避制度的现状，增加职权回避制度作为自行回避和申请回避的补充，既是必要的，也是可行的。
（二） 回避主体范围问题
回避主体指哪些人员遇有法律规定的情形而应当退出案件审理。科学的界定回避主体的范围关系到回避制度在司法实践中是否能落到实处。我国民事诉讼法第45条规定，回避的主体范围包括审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人员、勘验人员。《回避规定》第9条第一款对审判人员作出界定，包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员。同时，该条第四款将执行人员也纳入回避主体范围。这说明随着时间的发展，司法人员对回避主体有了进一步认识。然而，此范围却仍不能完全实现制度设计的目的。
1.回避制度在二审中出现真空。民事诉讼法第152条规定，第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。这就明确了二审是以开庭审理为主，书面审理为辅，但实践中，受办案力量和交通条件等限制，许多案件采用书面审理，当事人只能通过裁判文书得知法官之名。如二审中存在应当回避的情形，当事人如何行使申请回避权？④
2.法院是否应属于回避的主体？笔者不妨分析两个案例。其一，某法院受理了一起货款纠纷案件，被告某公司就在该法院的隔壁，法院和被告共用一厕所，法院法官上下班都从被告门前经过，这种情况下，该法院是否应该回避，立法上没有规定，但从设立回避制度的初衷看，凡是可能影响到案件公正审理的，都应该在需要回避的范围之列。本案中，被告和法院地理位置如此特殊，两者之间可能存在这样那样的关系，至少工作人员之间“混个脸熟”，为了避嫌，整个法院都应回避。其二，某法院受理了一起借贷案件，原告发现承办法官王某即为被告的弟弟，遂提出回避申请，该院院长作出换人审理的决定。但无论换成该院的谁，都是被告弟弟的同事，只要王某稍加“活动”，甚至根本无需“活动”，该案的审理都会偏离公正的方向。即使该案能得到公正审理，原告也会对结果的公正性产生怀疑。所以最好的办法是整个法院都回避，如果当事人的亲友是法院的领导时，这种回避尤为必要。从某种意义上说法院回避属于法院管辖权的一种转移，被回避的法院应根据民事诉讼法第37条的规定，报请上级法院指定管辖。外国的民事诉讼法中就有这方面的规定，例如罗马尼亚民事诉讼法典第37条就规定，当事人的一方是法院的法官或陪审员的家属、或四亲等以内的近亲属，另一方可以请求将诉讼转移到另外一个同级法院审理。可见，法院成为回避主体并不是异想天开，而是确有其法，切实可行。⑤
3.律师和法官谁更应回避？《回避规定》第五条规定：审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，人民法院不予准许。毫无疑问，该规定的初衷是好的，“可从工作机制上防止和消除少数审判人员办‘关系案’、‘人情案’，确保司法公正”，然而存在两方面问题。首先，审判回避指的是裁判主体的回避，法律工作人员的亲属作为代理人或辩护人参加诉讼，只能是裁判的客体，将其纳入回避的范畴实属与审判回避之实质要义相冲突。另外，这一规定变相剥夺了法院工作人员的亲属的就业选择权，对他们而言是不公平的。所以应该从健全法官管理机制建立法院内部的审判质量控制机制入手，从法院和法官自身着手，法院无权过多干预法院工作人员以外的其他人的行为自由。建议将该条修改为“审判人员及法院其他工作人员的配偶、子女或者父母，担任其所在法院审理案件的诉讼代理人或者辩护人的，该法院回避，并根据民事诉讼法第37条第1款的规定，报请上级人民法院指定管辖。⑥
4.与本案律师之间有某种特定关系的司法人员也应属于回避主体。代理人与当事人事实上在诉讼中已结成了利益的共同体，裁判结果与代理人直接相关。特别是近年来律师行业风险代理的推行，裁判的结果与代理人的经济利益直接挂钩。当事人试图通过代理人与审判人员的关系来影响案件出来情况也越来越普遍。当事人找律师都要先问律师与法院有没有关系。与法院有“关系”的律师即使业务水平很一般，也总是门庭若市，案源丰富。而与法院没有“关系”的律师，即使业务水平很高，也是生意清淡。因此，应将代理人视同“当事人”实施回避。⑦
（三） 回避缘由问题
各国民事诉讼法对此规定不完全一致，但一般都采用列举的方式作出详细的规定。如我国台湾地区民事诉讼法第32条规定了七种情形，即：推事或其配偶、前配偶或未婚配偶，为该诉讼事件当事人者；推事为该诉讼事件当事人、八亲等内之血亲或五亲等内之姻亲或曾有此亲属关系者；推事或其配偶、前配偶或未婚配偶，就该诉讼事件与当事人有共同权利人、共同义务人或偿还义务人之关系者；推事现为或曾为该诉讼事件当事人之法定代理人或家长、家属者；推事于该诉讼事件，现为或曾为当事人之诉讼代理人或辅佐人者；推事于该诉讼事件，现为或曾为当事人之诉讼代理人或辅佐人者；推事于该诉讼事件，曾为证人或鉴定人者；推事曾参与该诉讼事件之前审裁判，更审前之裁判或仲裁者。而《回避规定》第一条只规定了五种情况：是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；本人或者其近亲属与本案有利害关系的；担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。两者比较，我国的立法至少存在以下三点不足。第一是立法语言含义不清，没有确定性。“利害关系”和“其他关系”都是很宽泛的概念。利害关系系指案件处理的结果影响到负责处理案件的行政机关工作人员的金钱、名誉、友情、亲情等增加或减损。人在作为一个社会人时，他始终处于各种利害关系中，离开了这种利害关系，他是无法生存的。因此，人所处的社会关系本质上就是利害关系。故而应对“利害关系”作一个专门的司法解释，可借鉴其他国家的立法，如法国、日本对其界定就非常细致。至于“其他关系”，范围就更广了。建议将它解释为“同学、师生、朋友、战友、邻居等可能影响案件处理的关系。第二是对回避制度的重要意义认识不到位。“与本案当事人有其他关系，可能影响对案件公正审理”才需回避，这就意味着“这种关系并非必然引起回避结果”，笔者认为这不妥，建议只要当事人能举出合理怀疑都应回避。原因有四：其一 ,有某种合理怀疑和无任何怀疑相比，影响案件公正审理的可能性是很大的，即使只有百分之一，但对于这个案件和这个案件的当事人来说就是百分之百；其二有了合理怀疑，即使案件得到公正的审理，当事人尤其是败诉方对案件审理的公正性产生怀疑，回避制度的作用还是打了折扣。其三“可能”本身不是严格意义上的立法语言，如何来界定这“可能”，又由谁来界定这“可能”呢？⑧其四，目前当事人申请回避需要提供证明材料，对于证据不充分的，法院一般都不采纳当事人意见。鉴于当事人对回避举证的困难性，应放宽其举证要求。第三是回避事由规定的很不全面，使一些应当回避的人员由于缺少相应的规定而没有回避，影响了诉讼活动的公正进行，如法官因个人好恶、信仰、种族、经历等非关系利益因素而对一方当事人产生偏见能否构成回避的事由呢？笔者认为，这种情况下，法官及相关工作人员应自行回避或由院庭长依职权决定其回避。
（四） 回避程序问题
“回避程序是为确保回避程序是为确保司法公正而设置的一项重要的法律程序，也是当事人及其法定代理人的一项基本诉讼权利”，但在审判实践中，每次庭审前法官询问当事人是否需要申请回避时，回答几乎都是“不回避”。造成回避制度形同虚设的原因在哪里呢？笔者认为主要在于这种制度在程序运作的设计上缺少科学性和实用性，回避制度没有落实到实处。
山东省人民政府办公厅


山东省人民政府办公厅关于印发山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法的通知



各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　《山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　山东省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月四日


山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法


第一章　总　则

　　第一条　为加强道路交通事故社会救助基金管理，保护救助基金相关方合法权益，根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(财政部、中国保监会、公安部、卫生部、农业部令第56号)、财政部《道路交通事故社会救助基金财务管理暂行规定》(财金〔2009〕175号)和相关法律、法规，制定本办法。

　　第二条　山东省道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)的筹集、使用和管理适用本办法。

　　本办法所称救助基金，是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金。

　　第三条　救助基金实行省市两级筹集管理，统一政策，专户管理，单独核算。

　　第四条　财政部门负责救助基金的分配，对救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督。

　　保险监督管理机构负责监督检查保险公司是否按照规定及时足额向省级救助基金专户缴纳救助基金，监督保险公司是否按照《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条的规定，在机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)责任限额范围内及时垫付抢救费用。

　　公安机关交通管理机构负责通知救助基金管理机构垫付道路交通事故中受害人的抢救费用，协助追偿垫付费用。

　　农机管理机构负责协助救助基金管理机构向涉及农业机械的道路交通事故责任人追偿垫付费用。

　　卫生主管部门负责监督医疗机构按照卫生部《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》和国家基本医疗保险标准，及时抢救道路交通事故中的受害人及依法申请救助基金垫付抢救费用。

第二章　主管部门和管理机构

　　第五条　建立救助基金管理工作领导协调机制，加强组织领导，有关部门和单位明确职责分工，密切配合协作，形成工作合力。省、市财政部门为同级救助基金主管部门；省、市公安部门为同级救助基金管理机构，并对救助基金财务进行统一管理。

　　第六条　省级救助基金主管部门职责：

　　(一)负责制定全省救助基金管理办法；

　　(二)制定基金筹集相关规定，依法监督检查救助基金的筹集、垫付、追偿情况；

　　(三)指导监督市级救助基金主管部门开展工作；

　　(四)对省级救助基金管理机构的资金筹集、使用、管理情况进行监督检查；

　　(五)协调解决救助基金管理机构与医疗机构因基金垫付抢救费用引发的争议问题；

　　(六)每年3月1日前，将全省上一年度救助基金的筹集、垫付、追偿等情况报送财政部和中国保监会；

　　(七)定期召集有关单位召开例会，研究分析工作情况，协调解决救助基金管理工作中存在的问题。

　　第七条　市级救助基金主管部门职责：

　　(一)对市级救助基金管理机构筹集、垫付、追偿和管理救助基金情况实施监督检查，并定期予以公告；

　　(二)委托会计师事务所对救助基金管理机构救助基金年度财务会计报告进行审计，并予以公告；

　　(三)协调解决救助基金管理机构与医疗机构因基金垫付抢救费用引发的争议问题；

　　(四)定期召集有关单位召开例会，研究分析工作情况，协调解决救助基金管理工作中存在的问题。

　　第八条　省级救助基金管理机构职责：

　　(一)依法筹集本级救助基金；

　　(二)负责制定全省救助基金工作规范；

　　(三)负责对全省救助基金的筹集、垫付、追偿工作进行协调、指导和监督；

　　(四)负责对救助基金的分配提出建议；

　　(五)季度终了20个工作日内，将各市上季度救助基金的筹集、垫付、追偿等情况审核汇总后，报送省级救助基金主管部门；

　　(六)每年2月10日前，将各市上一年度救助基金的筹集、垫付、追偿等情况审核汇总后，报送省级救助基金主管部门；

　　(七)定期召开工作例会，研究分析工作情况和存在的问题，并形成工作报告报送省级救助基金主管部门，重大问题可随时上报；

　　(八)救助基金管理的其他职责。

　　第九条　市级救助基金管理机构职责：

　　(一)依法筹集本级救助基金；

　　(二)受理、审核垫付申请，并依法垫付、追偿垫付款；

　　(三)向社会公布其电话、地址、联系人等信息；

　　(四)按照国家有关银行账户管理规定，开立救助基金专户，实行单独核算、专户管理、专款专用，不得将基金用于投资，年终结余转入下一年度继续使用；

　　(五)对救助基金的各项资金来源及时入账，统一核算，统一管理，并定期向同级救助基金主管部门报告救助基金筹集、使用、管理情况；

　　(六)季度终了10个工作日内，将上季度救助基金的筹集、垫付、追偿情况报送市级救助基金主管部门和省级救助基金管理机构；

　　(七)每年1月20日前，将上一年度救助基金的筹集、垫付、追偿情况报送市级救助基金主管部门和省级救助基金管理机构；

　　(八)机构变更或终止时，应当依法进行审计、清算；

　　(九)依法为道路交通事故无主或者无法确认身份的未知名死者(以下简称“未知名死者”)或明确无损害赔偿权利人的道路交通事故死者主张权利；

　　(十)定期召开工作例会，研究分析工作情况和存在的问题，并形成工作报告报送市级救助基金主管部门和省级救助基金管理机构，遇重大问题可以随时上报；

　　(十一)救助基金管理的其他职责。

　　第十条　救助基金管理机构的费用支出：

　　(一)救助基金管理机构的费用支出，纳入同级财政预算，不得在救助基金中列支；

　　(二)救助基金管理机构的费用支出包括人员费用、办公费用、追偿费用、委托代理费用等，具体支出标准按照有关规定执行。

　　人员费用是指救助基金管理机构人员的工资、津贴、社会保障缴费、住房公积金等。

　　办公费用是指救助基金管理机构正常运转发生的办公、水电、邮电、交通、会议、物业管理等费用。追偿费用是指救助基金管理机构按照规定垫付抢救费用、丧葬费用以后，向道路交通事故相关责任人追偿垫付款所发生的费用，包括追偿过程中发生的差旅、交通、查证等费用。

　　委托代理费用是指救助基金管理机构在筹集、垫付、追偿和管理救助基金过程中，在必要情形下发生的委托代理费用。

第三章　救助基金的筹集

　　第十一条　救助基金的来源主要包括：

　　(一)按照机动车交强险保险费的一定比例提取的资金；

　　(二)政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额确定给予的财政补助；

　　(三)对未按照规定投保交强险的机动车所有人、管理人的罚款；

　　(四)救助基金孳息；

　　(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；

　　(六)社会捐款；

　　(七)其他资金。

　　第十二条　省、市两级分别设立救助基金财政专户，用于归集、分配和拨付救助基金。救助基金实行分级管理、单独核算、专款专用。

　　第十三条　办理交强险业务的保险公司应当按照省政府依据财政部、中国保监会规定确定的比例，从交强险费中提取资金，经省级保险公司汇总后，于每季度终了10个工作日内，通过银行转账的方式全额转入省级救助基金财政专户。

　　第十四条　省、市级财政部门应当根据当年预算于每季度终了10个工作日内，按照上一个季度保险公司缴纳的交强险营业税数额分成的确定部分，向省、市级救助基金特设专户拨付财政补助。

　　县级分成的交强险营业税数额对救助基金的财政补助办法由市级人民政府确定。

　　第十五条　对未投保交强险机动车的所有人和管理人的罚款，按规定分别缴入省、市级国库，其中县级的罚款缴入市级国库。省、市级财政部门应为公安机关设立“交强险罚没收入”执收项目及编码，并于每季度终了10个工作日内，将全省未按照规定投保交强险的罚款全额划拨至同级救助基金财政专户。

　　第十六条　道路交通事故未知名死者或者明确无损害赔偿权利人的道路交通事故死者赔偿费用，由赔付人依法缴付市级救助基金管理机构，并由市级救助基金管理机构上缴市级救助基金特设专户，纳入救助基金管理。对道路交通事故未知名死者的赔偿费用应登记备案，待明确损害赔偿权利人后依法处理。

第四章　救助基金的分配

　　第十七条　救助基金的分配工作由省、市财政部门负责。省级财政部门分配的救助基金包括：全省保险公司按照机动车交强险保险费的一定比例提取的资金、保险公司经营交强险缴纳营业税额省级财政补助、未按规定投保交强险的机动车所有人和管理人罚款缴入省级国库部分、社会捐款及其他资金等。

　　市级财政部门分配的救助基金包括：保险公司经营交强险缴纳营业税数额市级财政补助、未按规定投保交强险的机动车所有人和管理人罚款缴入市级国库部分、救助基金孳息、救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金、社会捐款及其他资金等。

　　省级分配的救助基金，由省财政分配到各市财政部门。其中：70%按照全省统收基金来源的比例分配给各市，每季度分配一次；其余30%用于全省调剂，省财政将根据各市救助基金垫付情况等给予调剂补助。

　　市级分配的救助基金，由市级财政部门定期拨付市级救助基金管理机构。

第五章　救助基金的垫付

　　第十八条　有下列情形之一，按属地原则，由事故发生地所在的救助基金管理机构及时垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或全部抢救费用。

　　(一)抢救费用超过交强险责任限额的，垫付差额部分抢救费用；

　　(二)肇事机动车未参加交强险的，垫付全部抢救费用；

　　(三)机动车肇事后逃逸的，垫付全部抢救费用。救助基金管理机构一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用；特殊情况下如需垫付超过72小时的抢救费用，应由医疗机构提出书面理由，救助基金管理机构根据机动车道路交通事故发生地物价部门核定的收费标准予以审核后，按照规定的程序予以拨付。

　　第十九条　省管高速公路上发生的符合救助情形的道路交通事故，由事故发生路段所属市级救助基金管理机构，按照本办法规定的相关程序垫付丧葬费用、部分或全部抢救费用。所需道路交通事故垫付资金由省级财政部门根据各市所辖路段里程、事故发生起数等因素，用救助基金省调剂补助部分统筹安排。

　　第二十条　救助基金垫付抢救费用：

　　(一)对属于救助基金救助情形且需要垫付部分或者全部抢救费用的，公安机关道路交通事故处理机构应当告知医疗机构提交县级以上卫生主管部门审核的抢救费用证明材料。公安机关道路交通事故处理机构在收到抢救费用证明材料3个工作日内书面通知救助基金管理机构垫付抢救费用。

　　医疗机构在抢救受害人结束后，对尚未结算并需要救助基金垫付的抢救费用，须经县级以上卫生主管部门审核后，由医疗机构向救助基金管理机构提出垫付申请，并提供经县级以上卫生主管部门审核的抢救费用证明材料。

　　(二)救助基金管理机构收到公安机关道路交通事故处理机构垫付通知和医疗机构垫付尚未结算抢救费用的申请及相关材料后，应于5个工作日内，按照本办法有关规定、《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》、国家基本医疗保险标准和省物价局核定的收费标准，对下列内容进行审核，并将审核结果书面告知公安机关道路交通事故处理机构、相关卫生主管部门以及医疗机构：

　　1.是否属于本办法第十八条规定的救助基金垫付情形；

　　2.抢救费用是否真实、合理；

　　3.救助基金管理机构认为需要审核的其他内容。

　　对符合垫付要求的，救助基金管理机构应当及时将相关费用划入医疗机构账户。对不符合垫付要求的，不予垫付，并向医疗机构和公安机关道路交通事故处理机构说明理由。

　　(三)救助基金管理机构与医疗机构因垫付抢救费用问题发生争议，由同级救助基金主管部门会同卫生主管部门聘请专家组进行复核，并将复核结果告知救助基金管理机构和相关医疗机构。

　　第二十一条　救助基金垫付丧葬费用：

　　(一)道路交通事故造成受害人死亡，符合救助基金救助情形的，由受害人法定继承人或委托代理人凭公安机关道路交通事故处理机构出具的证明文件、《尸体处理通知书》和本人身份证明向救助基金管理机构提出书面垫付申请。

　　(二)对未知名死者，公安机关道路交通事故处理机构在向殡葬服务机构送达《尸体处理通知书》的同时，应当告知殡葬服务机构书面申请当地救助基金管理机构垫付丧葬费用。

　　(三)救助基金管理机构收到丧葬费用垫付申请和有关证明材料后，对符合垫付要求的，应当在3个工作日内按照有关标准垫付丧葬费用，并书面告知公安机关道路交通事故处理机构；对不符合垫付要求的，不予垫付，并向申请人说明理由。

　　第二十二条　救助基金管理机构对抢救费用或者丧葬费用进行审核时，可以向公安机关道路交通事故处理机构、医疗机构和保险公司等有关单位核实情况，有关单位应当予以配合。

第六章　垫付费用的追偿

　　第二十三条　救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，救助基金管理机构应当及时向机动车道路交通事故责任人发送《偿还道路交通事故垫付费用通知书》依法进行追偿，并明确偿还的方式、金额及期限。

　　对不偿还垫付费用的或者交通事故未知名死者人身损害赔偿的，救助基金管理机构可以向人民法院提起民事诉讼进行追偿。有关单位、受害人或者其继承人有义务协助救助基金管理机构进行追偿。

　　第二十四条　对属于救助基金救助情形并且已经垫付抢救费用的，处理该道路交通事故的公安机关交通管理机构应当在道路交通事故责任认定生效后，及时通知救助基金管理机构依法追偿垫付费用。

　　第二十五条　保险公司在办理保险赔付业务时，应及时与救助基金管理机构联系，对需要偿还救助基金垫付费用的，协助救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。

　　第二十六条　相关责任人未偿还救助基金垫付费用的，公安机关交通管理机构、农机管理机构可将责任人在该道路交通事故中涉及的车辆标注为未偿还救助基金垫付费用，在其办理年审、过户等相关业务时，督促相关责任人及时偿还救助基金垫付费用。

　　第二十七条　道路交通事故责任人偿还救助基金垫付费用，应当缴入救助基金管理机构指定的账户，并注明偿还项目。

　　第二十八条　赔付人赔付交通事故未知名死者的人身损害赔偿，应通过银行转账方式转入当地救助基金账户，并注明赔付具体事故受害人，并保留银行转账凭证作为已支付证明。救助基金管理机构收到赔偿后，应书面告知承办事故的公安机关交通管理机构。

　　第二十九条　对垫付时间超过两年而未追回的垫付费用，救助基金管理机构应提出处理意见，报同级救助基金主管部门研究同意后予以核销，并保留垫付费用追偿权。

　　交通肇事逃逸案件在垫付费用核销后侦破的，救助基金管理机构应按规定追偿垫付费用，追回的垫付费用纳入当地救助基金账户管理。

第七章　监督检查

　　第三十条　救助基金管理机构应当依法接受救助基金主管部门、审计部门的监督检查。

　　第三十一条　财政部门应对同级救助基金的筹集、使用和财务管理进行监督和指导，如发现违法违规行为，应按照相关规定进行处理，并定期向上级财政部门报告。

第八章　法律责任

　　第三十二条　办理交强险业务的保险公司未依法从交强险保费中提取资金并及时足额转入省级救助基金财政专户的，由山东保监局进行催缴；超过3个工作日仍未足额上缴的，给予警告，并予以公告。

　　第三十三条　卫生主管部门对推诿、拖延交通事故受伤人员抢救治疗，提供虚假医疗证明和医疗费用等的医疗机构，给予警告，并对直接责任人按照相关规定进行处理。民政主管部门对出具虚假殡葬证明和违反规定收取殡葬费用的殡葬机构和人员，根据有关法律进行处理。

　　第三十四条　救助基金管理机构中出现下列情形之一的，由救助基金主管部门根据《财政违法行为处罚处分条例》进行处理，并依法追究有关责任人的责任：

　　(一)未按照本办法规定受理、审核救助基金垫付申请并进行垫付的；

　　(二)提供虚假工作报告、财务会计报告的；

　　(三)违反本办法规定使用救助基金的；

　　(四)拒绝、妨碍主管部门或其他有关部门依法实施监督检查的。

　　第三十五条　救助基金机构和有关部门工作人员，在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。

第九章　附　则

　　第三十六条　本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。

　　第三十七条　本办法所称抢救费用，是指机动车发生道路交通事故导致人员受伤时，医疗机构按照《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》，对生命体征不平稳和虽然生命体征平稳但如果不采取处理措施会产生生命危险，或者导致残疾、器官功能障碍，或者导致病程明显延长的受伤人员，采取必要的处理措施所发生的各种医疗费用。

　　第三十八条　本办法所称丧葬费用，是指丧葬所必需的遗体运送、停放、冷藏、火化的服务费用。具体费用应当按照机动车道路交通事故发生地物价部门制定的收费标准确定。

　　第三十九条　机动车在道路以外的地方通行时发生事故，造成人身伤亡的，参照本办法执行。

　　第四十条　青岛市参照本办法执行。

　　第四十一条　青岛市救助基金的筹集、分配和使用，由青岛市自行确定。

　　省管高速公路在青岛市辖区路段发生的符合救助情形的道路交通事故，由青岛市救助基金管理机构按照本办法相关程序负责垫付并追偿，省级财政部门不再调剂补助。

　　按照本规定需上报的救助基金报表和执行情况，由青岛市单独上报财政部。

　　第四十二条　本办法由省级救助基金主管部门负责解释。

　　第四十三条　本办法自2012年7月1日起施行。