预算过程中对自由裁量权的限制
涂永前





关键词: 预算法/预算过程/自由裁量权
内容提要: 现行《预算法》需要进行修订，其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法，针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念，通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应，建构相关制度，使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内，充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。


一、问题的提出

我国《预算法》自1995年1月1日起施行，同年11月国务院颁布《预算法实施细则》，在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久，当初立法时预想不到的问题逐步显现，有财经法律专家及实务部门的人士指出，目前我国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。无疑，预算“三不”问题的存在，不仅人为地缩小了政府预算的规模，而且分散了国家的财力，更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时，一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性，从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。

产生这些问题的症结在于，在预算运行过程中缺乏法治理念的指引，从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域，诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程；而在民生和国家竞争力至关重要的领域，诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域，国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公，从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]

《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定，例如预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入，或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定，而对自2003年来我国财政政策转型之后的，连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制，其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。

笔者认为，《预算法》从1995年颁行，到现在已有16个年头，国家的经济、财政政策发生了巨大变化，由于其未能随环境和形势的变化做相应的调整，已大大落后于现实，必须对现行预算法进行修订，让新的预算法能够与时俱进，此其一；其二，新法应当将法治理念贯穿其中，对各种可能逾越预算法律规定的自由裁量权进行严格控制。

二、预算过程中对自由裁量权进行限制所应秉持的理念

众所周知，法治与人治是相对的两个概念，法治的目的在于限制人治，而人治则有赖于公共机构或者当权者的自由裁量权。自由裁量权并不可怕，可怕的是对自由裁量权没有法律规定或者不做任何限制，因为现实生活很多不确定的事件会经常发生，其严重性无法为人们所预知，所以法律规定适当的自由裁量权安排显得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量权，让一切变化都处在完全的掌控之中，这种情形是不可能存在的，是一种机械论的观点，因为现实生活并非是一部经过精密设计的机器设备，它存在很多不可预见的情形，因此法律需要给自由裁量权预留下足够的空间。

由于《预算法》涉及到国计民生，基于前述理由，我们对《预算法》进行修订的首要任务应当是明确界定和严格限制预算执行过程中公共机构或者决策者的自由裁量权界限、范围及内容，使公共机构及决策者在行使自由裁量权时能够处在一个透明和受监督的环境之下。整个预算过程，从一开始就需要一定的自由裁量，其中一个重要原因就在于预算本身所固有的不确定性。这种不确定性部分地来自于对未来国家社会、经济发展及各项事业的预测，而预算制定过程在很大程度上受预测的驱动，但即便是最好的预测模型，也无法做出精准的预测，对一些不可预知的意外因素则更是无能为力，例如突如其来的经济危机、自然灾害、战争以及其他对预算有重要影响的各种突发事件。

当今世界上的一些发达国家在对政府及决策者的自由裁量权控制方面有很多有益的经验值得我们学习和借鉴，例如相关决策必须经过议会审查及公众参与等程序后才能付诸实施，我国《预算法》的修订可从这些国家的有益经验中获得诸多启发和借鉴。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十载，我国的公共机构及决策者在税收、预算和其他诸多领域拥有的各种各样正式或非正式的自由裁量权，且其所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应当享有的权力。[3]

在我国国家及地方的预算过程中，公共机构及决策者的自由裁量权问题非常突出。代表民意的立法机关对预算过程的实际控制要么不足，要么流于形式，浪费性支出行为和腐败现象愈演愈烈，预算分配没有准确反映政府的战略重点和政策优先性，在一些重大项目上由于缺乏强有力的科学支撑而基于“面子”和“形象”工程导致危机与问题频繁出现，[4]最终使得政府的民众信任度下降，治理能力被贬低。因此，对公共机构及决策者的自由裁量权进行合理的法律控制势在必行，应该将其列为本次《预算法》修订的首要任务。

三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制

如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题，因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩，从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务，也是对民众信息知情权的切实兑现，但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。

笔者认为，对预算过程中自由裁量权进行限制，首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域，我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革，并且取得了一定成绩，但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，财政预算信息公开不理想，一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说，我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准，我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我国，让整个预算过程都暴露于公众视野之下，使预算信息公开任重而道远。

（一）建立预算法定公开制度

在最新的《预算法（修改稿）》当中，涉及预算公开的表述是“：经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性，在现有的《预算法》当中没有相关的表述，但是，该条款仍旧存在诸多问题，主要集中在以下几个方面。（1）“应当”的表述欠妥，将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范，其内涵的信息是“是否公开相关预算信息，公共机构自由裁量”，因此该表述非常不严肃，建议改为“必须”。（2）“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定，需要进行专门的法律解释，作为国家的宪法性规范，这种规定似有不妥，应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定，而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。（3）“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定，而不应该笼统地用一个“公开”敷衍，信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。（4）“公开的实施办法，由国务院规定”，这一表述受到广泛批评，是因为它会弱化宪法性文件的严肃性，从而使得公共机构的法定义务弱化，因为该规定“授权过度，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定，这就等于预算公开只是个空洞的原则，所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]

（二）明确规定公民享有预算过程参与权

现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，而没有涵盖预算编制和绩效评估环节，我们应当建立起完善的公众参与预算制度，通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下，从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定，具体应包括：（1）在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容；（2）在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度；（3）赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。[8]

至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践，有学者从预算法律关系的本质出发，认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设，由于现代预算是一种公共民主的国家预算，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响），在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，充分保证民众的民主参与权利，可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与，引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法（试行）》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广，更值得《预算法》加以借鉴。[10]

（三）针对超收超支须专门法律条款进行规定

目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依，从而导致大量财政资源浪费或者效率低下，有鉴于此，现行《预算法》必须对此作出明确的回应。
论检察官的机构属性

贺轶民


[内容提要] 机构属性是检察官的基本属性，人民检察院由若干名检察官组成。检察官是检察机关具体职能的承担者，检察机关的内设机构是从事同类检察事务的检察官的集合性组织。检察官的机构属性是检察人员分类管理应当始终遵循的基本原则。
[关 键 词] 检察官 分类管理 机构


[目 录]
引言
一、机构属性是检察官的基本属性
二、检察官具有机构属性的原因
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
四、落实检察官机构属性的方法和途径
结论



引 言
通过比较研究中外检察机关的组成，我们会发现一个有趣的问题，那就是与国外相比，我们对机构认识的习惯思维呈现出较大的差异，而恰恰是这种差异，严重地限制了我们对检察官的正确认知。一般我们似乎已经习惯地接受这样的命题，即检察机关由起诉部门、侦查监督部门、反贪污贿赂部门等组成，而很难接受“检察机关由若干检察官组成”这样的命题。原因在哪里？就在于我们没有正确认识检察官的机构属性，而仅仅将检察官看作是一个依附在某个组织机构上的人员，还局限在行政组织构架的思维模式上，认为一个机关首先要职能分解成一定数量的局、处、科，然后再由具体从事事务的工作人员充任其中，这似乎很顺理成章。而国外大多数国家并非只有这样单一的思维模式，如西班牙国《检察部组织章程》第17条规定：“最高法院检察机构（注：西班牙国采审检合署制）在国家总检察长的直接领导下，由一名副检察长和在编的若干检察官组成。”[1]日本国则规定得更为明确、直接，在该国，检察官是具有行使检察权权限的政府机关。[2]可见，对检察官机构属性的认识，并不依赖于对检察权的认识与界定，无论对检察权采行政权说还是司法权说，无论是大陆法系还是英美法系，检察官的机构属性是其区别于其他行政人员的重要工作属性。
一、机构属性是检察官的基本属性
（一）概念。检察官的机构属性是指检察官不仅仅是履行国家检察权的人员的抽象称谓，还兼有机构的一般性质。当这种属性反应较为激烈时，检察官本身就是一个独立的机构，比如日本国等；当这种属性反应不太激烈时，检察官虽然没有在法律层面被确认为机构，但在实际运作当中具备了机构的一般性质如西班牙国等。我们还可以进一步这样认为，检察官的机构属性包括两个层次的含义：第一层含义，检察官就是一个独立的机构，这种情况下检察机关的概念相比较弱。法律规定检察官独立履行国家检察权不受干涉，而不是检察机关独立履行检察权不受干涉。检察官的机构属性非常凸显，检察官作为一个独立机构还可以根据情况依法设立检察官办事处，采用这一模式的国家，其检察制度在某种程度上就是检察官制度。在这层含义下，检察官具备完全的对外机构性质，享有法律机构的主体资格；第二层含义，检察机关的概念还很强，仍然是检察机关独立履行国家检察权不受干涉，而非检察官独立履行国家检察权不受干涉。但是检察官在实际运作当中是检察机关的内部机构。尽管检察机关是独立的法律机构，但检察官是具体承担检察机关职能的机构。在这层含义下，检察官不是完全意义的法律机构主体，但具有机构的一般属性，类似于内设机构的功能。采用这种模式的国家，其检察制度的内涵与外延都要远大于检察官制度。
（二）内容。无论是第一层次或第二层次含义下的检察官，检察官的机构属性都应当包括以下四个方面的内容，只不过在不同含义下，其某一部分的内容表现得较为突出或者不明显而已。
1、检察官为中心开展检察事务。不管检察机关的概念是强还是弱，强到具有独立的法律地位，抽象为人格意义的机关；弱到仅仅是检察官办公的一个场所，只具有空间的物质意义。以检察官为中心开展检察事务是检察官具有机构属性的一个基本内容，检察机关内的其他工作人员都是围绕检察官的工作来具体实施某一项工作。检察官为中心，意味着检察官享有检察事务运作的最初发动权和最终决定权，否则就不是以检察官为中心，有可能沦为以行政级别为中心来处理检察事务。
2、检察官独立承担法律责任。不管是检察机关独立履行国家检察权还是检察官独立履行国家检察权，检察官独立承担案件办理的法律责任，这是检察官具有机构属性的一项重要内容。检察官如果不能独立承担案件办理的法律责任，则意味着检察官将会丧失其作为检察官应当享有的一些基本权利，法律责任的承担将会错位到由检察机关来承担，而检察机关是一个抽象的整体，它不是采用行政机关的简单的行政首长负责制来运作，这就势必造成“谁都负责、谁也不负责”的尴尬局面。
3、检察官是检察机关的基本工作单元。检察机关不是一般意义的行政机关，即使在采检察机关隶属于行政机关模式的国家（如韩国[3]），检察机关的基本工作单元也不是一般行政机构意义上局、处、科等类似部门，而是检察官。比如在韩国，“根据韩国法律，检察官通常作为一个独立的官厅（机构），具有独立的权限。即使没有上司的决定，检事仍然可以作出决断。”[4]由此可见，采检察权为行政权的国家，检察机关的运转模式也是有别于一般行政机关[5]。检察官是检察机关的基本工作单元，是检察官区别于其他行政人员的重要工作属性，也是其具有机构属性的关键所在。
4、检察机关的内设部门是从事同类检察事务的检察官的集合。检察官的机构属性的另一个重要内容还体现在检察机关的内设部门上，从事同类检察事务的检察官组合为一个部门，其目的是为了方便管理、提高工作效率，而不是为了分解检察机关的具体职能。如德国联邦总检察院内共设四个业务部门：法律审案件检察部、恐怖分子案件检察部、间谍案件检察部和全国犯罪案件统计中心。而我国检察机关内设部门是检察机关职能的逐一分解，这种行政化的机构设置模式，无疑忽视了检察官的机构属性，带来了一系列弊病。
二、检察官具有机构属性的原因
检察官之所以具有机构属性，主要存在以下三个原因：
（一）检察官产生和发展的基础所决定的。检察官最早的雏形为国王代理人，后渐次演变为国王检察官[6]。随着公诉制的确立，开始逐渐形成现代的检察官制度。从根本上说，现代检察机关是近现代资产阶级人权运动的间接产物。从当今各国检察机关性质改革的动向来看，普遍倾向于检察官更多地体现了公益代表人的性质，对上命下从的行政管理体制进行了改革，检察官担负维护国家法制统一的职责[7]。由此可见，检察官是由最初代表国王发展到现在代表国家来开展检察事务，无论国家的政治体制和法律架构如何，检察官都是国家法律和社会公益的代表，就如同国家主席是国家的象征一样，检察官直接代表国家从事检察事务，其机构属性也就不言而喻了。一旦检察官缺乏机构属性，它就必然会成为行政权力的附庸，也就不能成为真正意义上的检察官。我国现在的检察官制度最大的弊病就在于没有认识和确立检察官的机构属性，才导致检察官头衔泛滥、检察官必须挂上行政级别才能领取工资和享受待遇等非正常现象。
（二）检察行为特殊性的反映。无论将检察权界定为行政权还是司法权或其它权的国家，无论其政治制度和检察制度如何，承认检察行为的特殊性是普遍遵循的原则。比如美国，虽然实行三权分立，将检察权定位为从属于行政权，但是它仍然将检察行为和一般的行政行为相区别。美国的法律规定，美国50个州被分为95个联邦司法管辖区，每区设立一个联邦检察官办事处，由一名联邦检察官和若干名助理检察官组成。美国的州检察机构一般由州检察长和州检察官组成。[8]这表明，检察行为的特殊性必然要求检察官应当具备机构属性，它不能和行政首长负责制的行政机构等同。检察行为不具有可诉性，它是基于一种监督性而存在的，对于单一制国家的被监督机构和被监督人员来说，检察官是代表国家的一个机构，任何被监督机构和被监督人员都不可能高过于国家，这就是检察行为的特殊性。缺乏对这点的认识，就会陷入为追求监督的力度和效果而不断升级检察机构级别的逻辑怪圈，最终为寻求一时的监督效果而从根本上损害检察权的效力。
（三）检察官享有独立处断权的必然结果。无论是检察机关还是检察官独立履行国家检察权，都不会影响到检察机关是由检察官组成的这一基本原则。中国近代早期西风东渐时，中国当时的学者就已经注意到这个问题，他们指出“然检察官乃上下合体而组织之一个检察机关”[9]。由此可见，当时他们就意识到检察机关不是由行政机构意义上的局、处、科等组成，而是由一定数量的检察官组成。检察官在一定程度上享有对案件的独立处断权，它不同于行政机关内设部门的工作人员，后者强调逐层逐级的行政审批方可作出，前者无需这样的层级手续，检察官手中就握有独立处断权，他是作为检察机关的机构做出的。检察官或者独立履行国家检察权，或者在检察机关独立履行国家检察权的条件下作为检察机关的组成机构享有一定检察事务的独立处断权。无论检察官或检察机关独立履行检察权，检察官都应当就独立处断的检察事务对外独立承担法律责任。之所以如此，在于行政机关的内设机构是行政机关的职能分解与具体承担部门，而检察机关的职能分解与具体承担部门不是检察机关的内设机构，而是检察官。也正因如此，检察官才应当享有一定检察事务的独立处断权，由此检察官的机构属性得以正确展开，检察事务的效率才得以充分体现检察工作的运转规律。否则，检察机关就会成为一个行政机关而无异，检察官也就会和一般行政人员等同。
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
认识和确立检察官的机构属性，是检察机关真正成为一个独立履行国家检察权的机关的关键，是检察工作脱离行政运转模式回归到检察运转模式的钥匙，是检察工作规律的核心所在。它至少具有以下的现实意义：
（一）理顺检察工作内部关系的需要
我国宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明，我国是检察机关独立履行国家检察权，而非检察官独立履行检察权，但是不能因此就忽视检察官的机构属性。实践当中，当前我国检察机关的设置和一般行政机关几乎没有什么区别，检察机关的具体职能首先分解到各个局、处、科，分别由各个局、处、科去承担完成，检察官和其它行政人员一样没什么本质的区别，都是这些局、处、科内部的一部分工作人员。因此，承办案件的检察官就类似于行政机关承办行政业务个案的行政人员，需要履行层层报批手续最后才能做出决定。同时，由于检察官和其它一般行政人员无本质区别，也造成了检察官队伍数量庞大，反过来又影响到了检察官的形象。据最高人民检察院政治部统计[10]，2003年全国共有检察官（作者按：指符合《检察官法》关于检察官定义的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员）142614人，占具有干部身份的全国检察人员总数195864人的72.8%。这如果放在检察官和一般行政人员无区别的视角下来看也就无甚不妥，但如果用检察官的机构属性去重新审视，就不难看出这样的检察官群体显然不符合设置检察官的基本原则。因此，要理顺这些内部关系，其关键就是要认识和确立检察官的机构属性，让检察官担负起在人民检察院独立履行国家检察权背景下的机构职能，抛弃行政机构模式下的局、处、科建制，树立和巩固人民检察院由检察官组成的思想。
（二）实现案件质量控制的出路
当前，如何实现检察案件质量的科学控制是一个不争的难题。问题常常指向检察官到底应当享有多少独立处断的权利，也就是说哪些事情检察官说了算，哪些事情检察官说了还不算。在这个问题下，人们自然会产生对检察官放权的犹豫和恐惧，放多了权担心检察官的素质不行容易出乱，放少了权检察工作的效率又出不来，这似乎陷入一个两难境地，于是大家便将目光过多地聚集在对检察官放权的深度上，深了不行、浅了也不是。如果认识和确立了检察官的机构属性，这个问题便找到了解决的出路。检察官为一个机构，那么这个机构必然要有纵向的案件程序控制，再加上横向的检察官资格入口控制，这便是构成检察案件质量的两道根本性调节杠。更进一步地说，检察官这个机构的办案程序将被分解成每一个细微步骤，每一步骤都用凝聚该步骤重要参数的表格形式来固定结果，质量控制部门只要根据表格的内容和走向情况就能判断和监控一个案件当前的办理情况。如果表格中的参数未缺失，表格流转及时，无法定的徇私情由出现，就不应当怀疑检察官的办案结果，也不应对此进行任何否定性评价（作者按：这也就是国外检察官基本不存在案件质量的原因）。正是从这点上说，案件办理的最终判断对象是一个机构的生产成果，而不是单一个人层面的内容。个人层面的内容应当解决在检察官入口适格的程序中，而不能带入到入口后的机构性案件办理程序中来。
（三）基层检察院建设的关键所在。
基层检察院承担了绝大部分检察案件的办理工作，但是由于东部、中西部地区经济和社会发展很不平衡，各地的检察案件办理数量差别很大。据最高人民检察院的数据统计[11]，对贵州、云南、陕西、甘肃、广西、新疆6省（区）的165个县级检察院进行抽样调查，2001年至2003年该6省165个县级检察院年平均立案侦查职务犯罪案件5.86件、年平均审查批准（决定）逮捕115.4件、年平均审查起诉案件122.5件，这和东部经济发达地区相比有较大差距，而且这种差别在较短的时间内是很难改变的。另外，有的地方（如西藏）的基层检察院每年办理的刑事案件也就10来件。尽管如此，这些地方的检察院的机构设置由于采用行政机构的设置模式，该有的一个也不能少，导致检察人力资源的配置严重不合理。如果我们认识和确立了检察官的机构属性，检察官作为一个独立的机构，一个检察官就是一个机构，那么这个问题就变得很简单，只要设置一个检察官办事处就可以解决。这样，检察人力资源的配置使用与控制调节相比较为容易，更能随时应对各地基层检察院案件办理数量的不平衡情况。同时，有的地方基层检察院办案经费紧张的现象也会一定程度有所缓解，以前一个检察院处理的事情，现在只要一个检察官办事处就可以完成。检察事务处理的效率提高了，检察官的工作积极性也得到了充分调动，地方的财政压力也减轻了。同时，也可以跳脱“一旦要加强某项工作就要提高工作机构的设置级别、增加机构人员数量”的思维误区，使得检察官真正回归到一个具有机构属性意义的检察官上来，对推动整个检察案件的办理模式也会起到不可估量的积极作用。
（四）有利于从根本上强化法律监督职能
监督和被监督是一个政治意义上永恒的话题，如何更好地发挥监督的效能，关键在于要理顺监督和被监督的关系。检察机关的法律监督职能要得到充分发挥，就必须梳理清楚检察机关和接受检察机关监督的对象之间的关系。如果按照行政级别的模式去考虑监督，那么就容易出现下级监督上级无力的现象。行政架构的最核心原则是上命下从，纵向层级分明，不能越级办事。我国当前检察机关和其它行政机关彼此都是行政层级树上的不同分叉，检察机关也就自然难以摆脱行政模式的束缚。检察官首先要看行政级别，挂不上行政级别其它就都是空的，在这种背景下，检察官如何按照检察规律去办事便自然是一个大问题。据最高人民检察院数据统计[12]，2003年全国所有具有干部身份的检察人员当中，行政级别在科级以下（含科级）的检察人员为175884人，占全国具有干部身份的检察人员总人数195864人的89.8%。也就是说，被打上行政模式烙印的检察人员绝大部分是科级以下国家干部，他们在检察队伍里奋斗一身的退休待遇也很难超过科级，由此产生监督乏力的问题也就在所难免。问题的关键还是在于没有认识和确立检察官的机构属性，如果检察官的机构属性得以落实，检察官代表的将是国家，它是行使国家检察权的一个机构，被监督者的级别再高也高不过国家利益。只有建立在这个基础上来设置检察官，检察机关法律监督的职能才能淋漓尽致地发挥出来。
（五）检察管理工作以人为本思想的体现
检察管理工作要以人为本，就要告别当下的以官为本。在当前的检察管理模式下，决定检察官工资待遇的是检察官的行政级别，这必然要引导检察官努力去提高自己的行政级别，检察官考虑问题的思路和角度首先也就会和行政模式自觉或不自觉地靠齐，工作时间越久的检察官其法律思维模式将可能越淡化。对一个案件来说，检察官优先考虑的将会是“我的领导会怎样看”，而不是我对案件的看法会是怎样。当层级汇报案件时，行政级别处于下一级的检察官便基本是沿袭行政级别处于上一级的检察官的思维模式，“师傅带徒弟”的手工作坊式检察工作模式由此产生。不可否认，这种模式在一定历史时期发挥了其应有的作用，但是也无须讳言，它必然以牺牲效率、违背检察工作规律为代价，从长远来看，会损害检察工作的科学发展，使得检察工作从属于行政模式而失去自身应有的价值定位。确立检察官的机构属性，就是要实现检察管理工作的以人为本，要充分尊重检察官的独立人格和工作成果，引导检察官朝着独立承担法律责任的方向前进，这必将带来整个检察队伍从观念到行为上的深刻变化，而最明显的变化将是管理模式的计划控制转为制度引导。
四、落实检察官机构属性的方法和途径
落实检察官的机构属性，其中最重要的一条就是要实现现有检察人员的分类管理，分类管理的整个过程要始终围绕检察官的机构属性来展开，才能最终构建布局合理、高效运转的检察官机构。
（一）实现检察人员的分类管理
我国当前符合检察官法定义的检察官队伍非常庞大，这是一支非基于机构属性认识而构建的检察官队伍，显然与具有机构属性意义的检察官有较大的距离。检察人员分类管理改革包括对人的分类和对事的分类两个方面，原有的检察人员和他们共同所干的事组成了分类改革的分类对象。对人的分类就是要将现有的检察人员按照检察事务运转的客观规律划分为不同的类别与层级；对事分类就是要将检察机关当前承担的全部检察事务按照事务的本质属性与诉讼规律，划分为不同的事务群，这样一个事务群就是一个检察职位，一个检察职位就对应一类检察人员。实现分类后的检察官就具有鲜明的机构属性，人民检察院由若干检察官组成，从事同一类检察事务的检察官集合为一个群体组织，这个群体组织并非人民检察院的职能承担部门，真正的职能承担部门为检察官。
检察人员分类是建立在对检察事务分类的基础上的人员划分，是按照检察事务运作规律而进行的，不是想当然的随意而为。也就是说，要先完成对“事”（即当下所有的检察事务）的分类，才能依据这些事情的不同性质和运作特点，进一步从完成该事务所需人员的角度，按照事的类别凝聚出边缘清晰、内容完整的职位说明，从而建构科学的检察人员分类体系。当然，对事的划分也未必能穷尽现实的一切可能，而且也没有必要生成事无巨细的职位说明，那么对实践操作当中出现的未作事先说明的琐碎事项就需要依靠人员分类所确立的不同类别人员的工作原则、性质和特点来加以弥补，也就是从这个意义上说，检察人员分类是对事和对人分类的有机结合，只有这样才能真正解决对事分类和对人分类所各自固有的缺陷。具体地说，应当围绕案件办理这个核心，先对原有检察人员所共同干的事进行梳理，检察长、副检察长、主诉、主办、主侦、检察员、助理检察员、书记员、法警对一个案件在检察阶段的所有工作，究竟各自承担什么具体内容，对这些内容再从总体上归为检察官、检察事务官、检察行政官三大类所干的事，也就是说原有相互交叉、职责不清的工作状况要因此而梳理清楚。然后根据检察官、检察事务官、检察行政官所应干的事来筛选和划分原有的检察人员，从而完成对检察人员的分类。也只有这样，我们才能最终真正实现对检察官机构属性的完整塑造。